論國有企業(yè)的戰(zhàn)略性調(diào)整與分類改革

基于“使命”的國有企業(yè)分類改革思路

基于上述分析，新時(shí)期國有企業(yè)改革的基本思路是：結(jié)合國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，賦予每家國有企業(yè)具體的使命，基于使命確定企業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位和戰(zhàn)略，選擇相應(yīng)的公司治理模式和監(jiān)管方式。這要求重新梳理每家國有企業(yè)的存在對(duì)國家的意義、必要性和法律基礎(chǔ)，具體明確每家國有企業(yè)的使命。這些國有企業(yè)一旦明確自己的使命，就要基于國家賦予的使命確定自己的發(fā)展戰(zhàn)略，在國家法律框架內(nèi)開展經(jīng)營活動(dòng)。而國資委則需要根據(jù)國有企業(yè)集團(tuán)不同的使命、戰(zhàn)略，選擇不同的公司治理模式和監(jiān)管方式。

具體來說，可以基于“使命”將國有企業(yè)分為三個(gè)大類：第一類是“公共政策性企業(yè)”，這類企業(yè)是國家保證實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益的一種手段和工具，旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，其“國家使命”定位是以是否完成國家賦予的具體政策目標(biāo)為核心考核指標(biāo)的“公共政策”導(dǎo)向。這類企業(yè)數(shù)量有限，卻是未來國有資產(chǎn)管理的重中之重。第二類是“一般商業(yè)性企業(yè)”，也就是人們常說的競(jìng)爭(zhēng)性國有企業(yè)，其定位是以國有資產(chǎn)保值增值為核心考核指標(biāo)的“市場(chǎng)盈利”導(dǎo)向。量多面廣的國有中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)度高的國有大中型企業(yè)，都屬于這類企業(yè)。這類企業(yè)完全是盈利性企業(yè)，處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，與一般商業(yè)企業(yè)一樣，其生存和發(fā)展完全取決于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。第三類是“特定功能性企業(yè)”，這是具有混合特征的國有企業(yè)，既非純粹的一般商業(yè)性企業(yè)，也非典型的公共政策性企業(yè)。其“國家使命”定位是鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，包括“走出去”、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保證國家經(jīng)濟(jì)安全和主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)命脈等具體功能，而這些功能的實(shí)現(xiàn)要求以企業(yè)自身發(fā)展和經(jīng)營活動(dòng)盈利為基礎(chǔ)。這類企業(yè)有一定數(shù)量，且其具體情況千差萬別。

我們針對(duì)現(xiàn)有的115家中央企業(yè)，提出了初步的分類建議⑤。首先，“公共政策性企業(yè)”有5家，其數(shù)量占全部中央企業(yè)數(shù)量的比重約為4%，包括中國國新、中儲(chǔ)糧總公司和中儲(chǔ)棉總公司3家政策性企業(yè)，以及國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)2家自然壟斷企業(yè)。其次，“特定功能性企業(yè)”有32家，其數(shù)量占比約為28%，包括三大板塊：一是國防軍工板塊，包括十大軍工企業(yè)和中國商飛公司，共11家；二是能源板塊，包括三大石油公司、國家核電、中廣核集團(tuán)和六大電力公司，共11家；三是其他功能板塊，包括中鹽公司、華孚集團(tuán)、三大電信公司以及中遠(yuǎn)集團(tuán)、中國海運(yùn)和三大航空公司，共10家。最后，其余78家為“一般商業(yè)性企業(yè)”，其數(shù)量占比約為68%，包括22家工業(yè)制造企業(yè)、17家綜合貿(mào)易服務(wù)企業(yè)、7家建筑工程企業(yè)、12家科研企業(yè)和20家資產(chǎn)規(guī)模在500億以下的其他中小企業(yè)。由于國有企業(yè)的復(fù)雜性，上述分類可以是動(dòng)態(tài)的，隨著環(huán)境和情況變化而調(diào)整。

在上述分類的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步進(jìn)行分類監(jiān)管。對(duì)于“公共政策性企業(yè)”，可以采用國有獨(dú)資公司的形式，針對(duì)具體企業(yè)專門立法，并建立嚴(yán)格的政府預(yù)算管理制度，其收入和支出都要有嚴(yán)格的預(yù)算管理，對(duì)管理層考核的核心要求是能否很好地實(shí)現(xiàn)公共政策性目標(biāo)；對(duì)于“特定功能性企業(yè)”，可以采用國有控股的公司制的形式，也可以成為國有上市公司，這類企業(yè)除了滿足公司法的一般要求外，還要針對(duì)其所處行業(yè)建立專門的行業(yè)法規(guī)來管理，這類企業(yè)要接受政府一定的預(yù)算管理，對(duì)管理層的考核要以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主，滿足國有資產(chǎn)保值增值的要求；對(duì)于“一般商業(yè)性企業(yè)”，企業(yè)可以是相對(duì)控股的公司制形式，企業(yè)設(shè)立和運(yùn)行符合公司法的要求即可，國資管理部門的監(jiān)管形式主要依靠對(duì)派出董事的管理，其收益主要是股權(quán)收益。“一般商業(yè)性企業(yè)”是由于歷史原因而遺留下來的企業(yè)，原則上不新設(shè)這類企業(yè)，從長(zhǎng)期看，國有股可以從這類企業(yè)逐步退出，從而保證國有資本集中到關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。這正是國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的本質(zhì)要求。通過國有股份從“一般商業(yè)性企業(yè)”的逐步退出，可以減少國資委直接管理的國有企業(yè)數(shù)量，縮小管理半徑，否則面對(duì)太多的國有企業(yè)，無法具體明確各個(gè)國有企業(yè)的使命和產(chǎn)業(yè)定位。從未來發(fā)展看，國資委應(yīng)該通過戰(zhàn)略性重組，組建30家左右的國有大型企業(yè)集團(tuán)和控股公司，這些國有企業(yè)主要為“公共政策性企業(yè)”和“特定功能性企業(yè)”。