論國有企業的戰略性調整與分類改革

國有企業的“使命沖突”與“角色沖突”

之所以會出現上述五方面“改革不到位”問題，一方面原因是改革動力減弱。過去10年間，不同所有制的企業都在發展，國有企業也充分享受了上世紀末的改革紅利和本世紀前幾年的重化工業景氣。④同20世紀90年代相比，這些年國有企業所面臨的改革壓力大大減輕了，無論是國有企業自身，還是國有資產管理部門，改革的動力都不足。另一方面原因則更為根本和深層次：由于改革路徑依賴而形成的國有企業“使命沖突”和國有企業領導人“角色沖突”，使得國有企業進一步改革缺乏可操作性的思路。

所謂國有企業“使命沖突”，是指國有企業個體會面臨“盈利性企業使命”與“公共性政策使命”訴求的沖突。企業運行的基本邏輯是“使命決定戰略定位、戰略定位決定戰略內容、戰略內容決定組織結構、組織結構決定企業運行效率、企業運行效率決定企業使命的實現”。使命就是企業存在的理由，是企業的價值取向和事業定位。國有企業存在的理由是其要承擔“國家使命”。從理論上分析，西方市場經濟國家也有國有企業，其使命一般是單一的，即彌補市場缺陷的公共使命。而我國國有企業的“國家使命”不僅包括彌補市場缺陷等公共性使命，還包括鞏固社會主義基本經濟制度、國有資產保值增值、保證國家經濟安全等盈利性使命。這是由社會主義市場經濟體制包括社會主義特性和市場經濟特性兩方面使命要求所決定的。應該說，一方面賦予我國國有企業鞏固社會主義基本經濟制度、發揮國民經濟中主導作用的經濟利益使命，另一方面賦予其彌補市場缺陷的社會公共使命，這樣對國有經濟整體定位的“國家使命”，是符合社會主義市場經濟體制要求的，也是與我國經濟改革發展現實緊密結合的，整體是科學合理的。正因為如此，黨的十五屆四中全會指出：“國有經濟要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全行業、自然壟斷行業、重要公共產品和服務行業以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。”但是，近些年的實踐表明，對于具體的國有企業而言，如果每個國有企業都擔當上述兩方面“國家使命”，國有企業個體會面臨“盈利性企業使命”與“公共性政策使命”訴求的沖突。一方面，國有企業要發揮鞏固社會主義基本經濟制度和國民經濟主導作用，作為企業要通過追求盈利性來保證自己的不斷發展壯大，從而完成上述使命，這需要考核國有資產保值增值。為此，國有企業就有動機尋求一切機會盈利，包括利用行政資源獲取壟斷地位、限制其他企業的進入，或者快速擴張、進入利潤率高而非關國計民生的行業等。同時，國有企業還追求市場化的高水平薪酬待遇。另一方面，國有企業要彌補市場缺陷，定位為政策工具，要求犧牲盈利，服務公共目標。為此，國有企業要具有行政級別，這在某種程度上成為國有企業股權多元化改革的障礙。這兩方面定位要求，使得當前國有企業陷入賺錢和不賺錢兩難的尷尬境地——不賺錢無法完成國有資產保值增值、壯大國有經濟的目標，賺了錢又被指責損害市場公平和效率。

所謂國有企業領導人“角色沖突”，是指國有企業領導人同時承擔“企業家”角色和“黨政官員”角色而引發的問題和沖突。按照現行的國有企業領導人管理制度，無論是董事會成員、黨組織班子、監事會主席，還是經理層，都籠統地被認為是國家的領導干部，基本上都納入黨政干部的范疇，按照行政級別進行管理，并保留國有企業領導人員與國家黨政干部可以交流任職的通道。與此同時，為了調動國有企業領導人的積極性，按照市場經濟體制要求，建立了針對國有企業領導人員的市場化薪酬激勵制度，國有企業領導人可享受到市場化的工資水平。這實質上意味著國有企業領導人同時承擔“企業家”角色和“黨政官員”角色。國有企業領導人的這種雙重角色，將導致兩方面沖突，一方面是國有企業領導人在企業決策過程中的內心價值沖突，另一方面是這種制度設計引發的社會價值沖突。從第一方面看，作為“企業家”，他們必須追求企業價值最大化，但作為“黨政官員”，他們必須遵循行政官僚體系運行邏輯，這使得他們搖擺于兩種價值體系之間，無法專心經營管理企業；從第二方面看，由于國有企業領導人既能夠享受兩種角色的利益（享受相應行政級別黨政干部待遇的同時又可以拿到市場化的、所謂職業經理人的高薪酬待遇），還可以規避兩種角色的風險（企業經營遇到困難時可以調任黨政部門任職，在黨政部門升職空間受到擠壓時可以調任企業領導尋求高經濟報酬——所謂“金色降落傘”），這種既“當官”又“掙錢”、或者可以“當官”也可以“掙錢”的雙重角色，在社會上造成極大不公平，不僅引起一般公眾非議，即使是黨政干部，也會對國有企業領導人市場化高收入有很大抱怨。實際上，社會上存在的對國有企業領導人高收入的意見，更準確地說是對這種國有企業領導人“黨政官員”和“企業家”雙重角色的制度設計不滿意。因此，這種管理制度缺陷產生的社會負效應十分突出。

由于上述“雙重沖突”問題，國有企業經過30多年改革，無論是在大企業集團層次推進股權多元化從而進一步推進現代企業制度建設，還是推進壟斷行業改革、實施國有經濟戰略性重組，都很難落實到操作層次上。上述“雙重沖突”問題表明，我國國有企業改革現在只停留在對國有經濟功能定位的整體認識階段，還沒有細化到基于國有經濟的功能定位對每家國有企業使命進行界定、進而推進國有經濟戰略性重組的具體操作階段。