三、行政信訪政策功能的局限性

如前所述，作為特定的政治制度安排，行政信訪在我國社會管理和社會建設(shè)不斷發(fā)展的今天，對于公共政策的內(nèi)容、過程、價值協(xié)調(diào)和調(diào)整等方面已經(jīng)具有重要影響。然而，一項制度究竟能夠發(fā)揮多大功效，不僅在于制度設(shè)置的規(guī)范性取向，而且更在于制度的實際運行和功能績效。因此，在分析行政信訪制度對于公共政策的積極功能和影響的同時，人們也應(yīng)該看到，在社會生活和政治實踐中，由于多方面因素的影響和作用，行政信訪對公共政策的積極功能和作用的實現(xiàn)也受到多方面因素約束，因而還存在特定的局限性，行政信訪實踐表明，這些局限性主要體現(xiàn)在：

(一)行政信訪反映問題與通過政策化解矛盾之間存在著落差

行政信訪實踐表明，并非所有信訪問題都具有政策普遍性，并非所有信訪問題都屬于公共政策的調(diào)整范圍，都能夠通過恰當?shù)恼�策制定和政策調(diào)整來避免和化解社會矛盾。盡管如此，行政信訪實踐同樣表明，在社會發(fā)展的當前階段，公共政策本身的瑕疵、公共政策的缺位、不同時期和部門公共政策之間的沖突和脫節(jié)、公共政策遲滯性等，無疑影響著社會生活和正常秩序，從而使得政策問題成為行政信訪的重要內(nèi)容。

然而，行政信訪的實際情況顯示，行政信訪與公共政策的關(guān)聯(lián)性，還沒有使得大量信訪問題和群體性矛盾迅速通過政府決策或者政策調(diào)整加以解決。目前，我國每年的信訪總量已經(jīng)相當大，但是，信訪案件的解決率卻相當?shù)汀��?jù)統(tǒng)計，信訪問題的解決比率大體在2‰左右，(27)這一數(shù)據(jù)表明，匯集到信訪渠道的社會問題與通過信訪渠道解決的社會問題之間存在巨大落差，這種落差可以從“十一五”期間北京市的重信重訪量中窺見一斑。(28)

如前所述，重信、重訪是社會矛盾與公共政策具有密切關(guān)聯(lián)性的重要體現(xiàn)，它們所反映的社會問題和矛盾大多很難在既有的政策條件下得到妥善解決。這就是說，行政信訪雖然能夠真實地反映社會問題和社會矛盾，但是未必總會及時有效地影響公共政策，使得這些矛盾和沖突能夠及時上升到公共政策層面，通過政府決策獲得政策性化解。

(二)行政信訪促進公共政策調(diào)整的功能和作用有限

公共政策是社會財富和利益的權(quán)威性分配方式，涉及廣大人民群眾方方面面的利益，如果公共政策本身不合理，或者存在政策瑕疵，就會出現(xiàn)很多政策執(zhí)行難題，甚至引發(fā)社會矛盾和沖突，因此，一旦公共政策被證明缺乏合理性或者存在瑕疵，就應(yīng)當及時予以調(diào)整。在公共政策調(diào)整過程中，行政信訪無疑具有重要的促進功能。盡管如此，我國的行政信訪實踐表明，這種促進功能也存在一定的局限性。

以某市××鎮(zhèn)××村的征地補償中新老村民待遇問題為例，村民××的戶口于上個世紀七十年代遷入該村，一直在該村居住并結(jié)婚生子，2003年城市道路建設(shè)征用該村的土地時認為××是外來戶，因此不予發(fā)放××夫婦及子女的占地補償款。事后，××向上級去信要求領(lǐng)取其占地補償款。在這一事件中，問題的關(guān)鍵在于確定××是該村集體經(jīng)濟組織成員還是外來戶。按照市委、市人民政府《關(guān)于積極推進農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)的意見》文件精神，1985年12月31日前遷入該村的取得本集體經(jīng)濟組織土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶及其衍生的農(nóng)業(yè)人口均為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，據(jù)此可以確認，××是該村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，他及其家人有權(quán)獲得占地補償款。作為個案，××獲得了占地補償款。(29)

上述案例中的信訪人通過信訪渠道維護了自己的合法權(quán)益，作為個案得到了圓滿解決。但是，令人深思的是，為什么會出現(xiàn)這樣的信訪問題？信訪人的個案訴求得到了滿足，與他有著類似情況的人們該怎樣維護自己的合法利益？更為尷尬的是，1985年12月31日之前遷入的住戶，起碼還有基于《文件》精神的政策保障，而在這此后遷入的住戶顯然不能再憑借該政策來維護和實現(xiàn)自己的利益，那么，怎樣才能保障他們的利益呢？雖然這一信訪案例以及同類信訪事項已經(jīng)暴露了征地補償政策內(nèi)外有別、前后不一所導(dǎo)致的弊端，但是，尚無明顯的證據(jù)證明，這些矛盾對相應(yīng)的政策制定和政策調(diào)整產(chǎn)生了顯著影響和作用。

今天，隨著城市化進程的加快，土地征用量不斷擴大，與上述案例中信訪人的問題類似的訴求逐步明顯和增加。事實表明，采用變通的方式雖然能夠解決其中單個信訪人的個案問題，但是并不能消除和防止基于類似政策問題而引發(fā)的社會矛盾，由此可能形成頗具規(guī)模的拆遷戶群體或村民群體，他們的利益問題將進一步凸顯，隨之而來的信訪矛盾甚至可能加劇，誰來為他們的利益損失買單，將成為需要切實認真關(guān)注的問題。

(三)行政信訪工作的政策溝通和協(xié)調(diào)運行困難

從制度運行的總體過程來看，行政信訪居于公民與政府之間，是公民權(quán)利與公共權(quán)力之間關(guān)系的“斡旋者”，也是不同政府部門或相關(guān)政策主體之間關(guān)系的“協(xié)調(diào)者”，行政信訪的這種特殊角色，使得它在公共政策過程中起著重要作用。公眾的直接有序參與會推動社會問題上升為政策問題，但是，正式啟動政策議程的主體卻是相關(guān)的政府職能部門。因此，如何有效溝通協(xié)調(diào)政策相關(guān)方，促使政策制定者和相關(guān)政府職能部門將具備政策屬性的社會問題納入政策議程，是信訪機構(gòu)施加影響和作用于公共政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從實踐來看，信訪工作在這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上卻面臨著相當困境，在這其中，突出的表現(xiàn)主要是：首先，信訪人的訴求可能過高，這就容易導(dǎo)致相關(guān)各方陷入僵持狀態(tài)。但是，如果不能在兩者之間達成共識，很難獲得進一步調(diào)整政策或制定新政策的真實信息。在這種情況下，信訪過程的阻滯不僅不利于貫徹執(zhí)行現(xiàn)行政策，而且不利于相關(guān)政策更新，甚至可能進一步引發(fā)新的社會問題和矛盾；其次，信訪人向多個部門上訪，常常導(dǎo)致問題歸屬不明或受理爭議，比如某縣稅務(wù)局提前退休職工因待遇問題多次分別向縣信訪辦、水務(wù)局、人力社保局、縣政府和市信訪辦等部門寫信并上訪，這使得各級人民政府或各政府部門之間存在受理爭議，甚至可能出現(xiàn)互相扯皮推諉和踢皮球的情況。因此，當信訪事項涉及多個政府部門，所涉問題需要它們之間的協(xié)同配合、協(xié)商合作才能有效解決時，信訪機構(gòu)發(fā)起的政策協(xié)調(diào)和部門行動協(xié)同尤其困難；第三，在溝通和協(xié)調(diào)過程中，信訪部門職權(quán)有限，信訪工作的效率和效果常常受到很大制約。比如在拆遷、土地、三農(nóng)等問題上，“表面上是信訪人個人的利益問題，實際上反映的是一個系統(tǒng)、一個領(lǐng)域，乃至是全國性的政策性、大局性的問題”(30)，信訪部門在面對這些問題時，很難在短期內(nèi)順利協(xié)調(diào)相關(guān)政策主體之間的關(guān)系，給出令各方滿意的政策建議或政策方案。

(四)行政信訪風(fēng)險評估對重大公共決策影響有限

近年來，隨著社會經(jīng)濟改革的深化，社會問題和社會矛盾相伴而生，如城區(qū)改造和城鎮(zhèn)建設(shè)中拆遷單位與拆遷群眾之間的矛盾、重點工程項目主辦方與當?shù)厝罕姷睦�益沖突等等。這些社會問題和矛盾容易誘發(fā)群眾的不滿和抵觸情緒，甚至演化為過激行為和群體性上訪事件，由此使得拆遷工作難以順利推進、項目建設(shè)遲滯或中斷，同時擾亂正常的社會秩序，影響社會穩(wěn)定，甚至在特定程度上銷蝕公眾對政府及其決策的認可和認同。

針對這一情況，行政信訪機構(gòu)建立了重大決策信訪風(fēng)險評估機制，為預(yù)先防范信訪矛盾奠定了制度基礎(chǔ)。盡管如此，從行政信訪的具體實踐來看，這種信訪風(fēng)險評估常常是事后評估，而這種評估方式往往可能引發(fā)新的社會矛盾，蝕耗政府決策以及后續(xù)補償所消耗的資源。

以某市××區(qū)地鐵N號線規(guī)劃引發(fā)的信訪事項為例，開工興建時制定的規(guī)劃為周邊居民的交通出行帶來了希望，但是施工進程中卻在未征求居民意見的情況下對原定方案進行調(diào)整，從而激起當?shù)鼐用竦膹娏也粷M，引發(fā)上萬群眾參與簽名并揚言要去靜坐、游行。在矛盾苗頭出現(xiàn)之時，信訪部門及時作出反應(yīng)，建議有關(guān)部門在論證地鐵站的建設(shè)與撤銷過程中對居民的意見進行綜合評估，并積極搭建平臺，多方進行協(xié)調(diào)最終化解了矛盾。在該市另一個區(qū)，也是因為修建地鐵的總體規(guī)劃事先沒有征求廣大群眾的意見而導(dǎo)致居民萬人簽名，100多個單位聯(lián)名上訪要求將地鐵線延伸或調(diào)整以解決廣大居民的出行難問題。問題出現(xiàn)以后，相關(guān)部門在尊重群體民意訴求的基礎(chǔ)上，組織專家討論拿出更為科學(xué)合理的方案，最終找到替代性措施解決了群眾的實際困難。(31)

從上述案例可見，相關(guān)部門化解問題積極努力、方法得當、效果良好。盡管如此，案例也顯示，同樣的事情在同一城市的不同區(qū)域重復(fù)發(fā)生，究其原因，主要在于決策部門在政策規(guī)劃時對于群眾的訴求和意見重視不夠，而等到問題顯現(xiàn)或矛盾觸發(fā)后，相關(guān)部門在信訪機構(gòu)的建議和協(xié)調(diào)下對群眾意見進行綜合評估，形成解決問題的有效方案。這一案例在一定程度上表明，行政信訪對約束決策行為還是相對軟弱乏力的。