陳晶：以法治方式提升生物多樣性治理能力

　　  作者：陳晶，系中國人民公安大學副教授

　　 生物多樣性關系人類福祉，是人類賴以生存和發展的重要基礎。縱觀全球，當前生物多樣性正以人類歷史上最快速度下降，在代際層面對人類的存續和發展構成嚴重威脅，國際社會正處于保護生物多樣性、實現可持續發展的關鍵節點。中國擁有世界最全面的生態系統類型，這決定了生物多樣性保護工作的復雜性和艱巨性。在習近平生態文明思想指引下，我國積極推進生態文明建設和生物多樣性保護，通過建立以國家公園為主體的自然保護地體系，實施生物多樣性保護重大工程，實施最嚴格執法監管等，不斷推進生物多樣性保護與時俱進、創新發展，取得顯著成效，走出了一條中國特色生物多樣性保護之路。在全面依法治國的背景下，以法治思維和法治方式進一步提升生物多樣性治理能力，是健全我國生態環境治理體系，建設人與自然和諧共生的中國式現代化的重要議題。

　　進一步完善法律法規體系

　　 習近平總書記指出：“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。”建章立制是建設生態文明、保護生物多樣性的基礎性關鍵性工作。現階段我國生態環境保護面臨的種種問題，多與立法不完備、執法缺位、監督不力等密切相關。目前，我國已經初步建立了生物多樣性保護法律體系，現行立法在生物多樣性保護與可持續利用方面也發揮了重要作用，但仍需要在此基礎上不斷建立健全法律法規體系，為生物多樣性保護和治理提供制度保障。

　　 做好頂層布局，構建整體、系統的生物多樣性法律法規體系。目前，我國尚無針對生物多樣性保護的專門立法，現有立法區分不同類型的保護對象進行分別規制，有關生物多樣性保護的原則與制度散見其中。此種立法模式，只關注生物多樣性保護的某個方面，整體性、系統性不足，不僅會導致法律之間相互沖突、各領域法律法規難以有效銜接，還容易出現立法空白，無法形成生物多樣性治理的法治合力。當務之急是通過制定一部綜合性的生物多樣性保護法，對各領域法律法規進行統籌協調，確保法律體系的協調性和一致性，并兼顧生物多樣性保護與經濟開發利用之間的平衡。

　　 梳理評估現有生物多樣性保護相關法律法規，進一步完善重要生態系統、重要生態空間法律保護制度。開展生物多樣性保護法治建設成效評估和空缺分析，加快啟動農業、漁業、生物安全、生物遺傳資源獲取與惠益分享等領域的法律法規制定修訂工作，積極推進野生動植物及其棲息地保護以及濕地、森林、草原、海洋等重要生態系統保護相關立法修法工作。在重要生態空間法律保護方面，應盡快出臺專門針對生態保護紅線管理的法律法規。“落實生態保護紅線管理制度”是黨的二十屆三中全會提出的明確要求。生態保護紅線是國土空間規劃的關鍵管控邊界，覆蓋全國重要生態空間，跨度廣泛，僅依賴政策性文件進行規范，易導致不同區域的生態保護紅線制度內容不一、相互沖突。對此，需要制定專門法律，明確生態保護紅線的劃定標準、審批及調整程序、監管責任等關鍵要素，指引各地按照統一程序和標準劃定紅線區域，以有效管控重要生態空間，保障生態功能不減弱、面積不縮減、性質不改變。

　　提高執法與監管力度

　　 習近平總書記指出，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。執法監督工作徹底與否，決定了我國生物多樣性保護工作的成效。為提升執法監督總體水平，確保生物多樣性保護工作的持續性和有效性，可以從建立完善執法監管長效機制、強化中央生態環境保護督察制度等多方面綜合施策。

　　 完善生物多樣性保護執法監管長效機制。建立健全與生物多樣性執法保護相關的法律法規體系，清晰設定生物多樣性保護的法律標準，嚴格規范執法程序，明確界定違法行為以及相應法律責任，避免出現彈性執法和無法可依等情形，為執法工作提供法律依據與實操指導。建立科學的執法評估體系，對執法活動程序是否合法、處罰是否準確、效果是否達標等進行科學評估與量化評價，形成專門評估報告后，及時反饋到執法部門，用于指導并優化執法實踐活動。將常態化監督作為執法監管長效機制的核心，明確建立專項檢查、定期巡查、隨機抽查等多種方式方法，增加執法活動的透明度和覆蓋面，提升執法效果，保證執法活動的持續性與穩定性。

　　 加大中央生態環境保護督察力度。堅持依法、科學、精準原則，深入推進中央生態環境保護督察，建立生態環境保護督察制度體系，使督察有章可循。堅持問題導向，以中央關心、社會關注、群眾關切的問題為重點，聚焦具有普遍性、輿論反映強烈的突出問題。從源頭上督察，尊重生態環境保護客觀規律，統籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，將發現問題和解決問題無縫對接，妥善處理好集中督察與督察常態化的關系。

　　加強生物多樣性監測與評估

　　 全面調查、監測和準確評估，是提升生物多樣性治理實效的重要前提。監測和評估工作有助于洞悉我國生物多樣性的整體面貌和分布規律，為保護、管理與決策提供科學依據。面對生物多樣性保護的復雜性和長期性挑戰，我國在該領域工作仍面臨諸多難題。應在法治軌道上完善生物多樣性評估體系，提高調查監測水平，建立健全資金投入機制。

　　 全面提高生物多樣性調查監測水平。一方面，通過加強技術創新與方法提升，建立完善的生物多樣性調查監測技術標準體系，從而推動調查監測工作的法治化、標準化、規范化進程；另一方面，在深入分析現有生物多樣性調查空缺的基礎上，針對性地開展補充調查，特別是要全面推進生物多樣性保護優先區域以及黃河、長江等重點區域生態系統的深入調查。對于重點物種和重要生物遺傳資源，將定期調查與常態化監測有機結合，并依據調查成果及時編制或更新相關保護名錄。

　　 完善生物多樣性評估體系。定期對全國生態系統、重點生物物種及重要生物遺傳資源的分布格局、保護現狀進行全面評估，發布全國生物多樣性綜合評估報告。根據生態保護監管實際情況，開展重點區域生物多樣性狀況及動態評估，全面掌握生態系統質量和功能的變化情況，以及重要生物物種及其棲息地保護成效等。在國家對重大水利水電、交通運輸、礦產資源等工程開發項目的環境影響評價工作中，必須嚴格按照相關立法、技術規范以及標準等開展生物多樣性影響評價，進行事前事中事后全過程監管，并提出具體的保護和修復方案。