作者：付子堂，系西南政法大學教授，重慶市中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員，重慶市人大法制委員會主任委員

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）在第九部分“完善中國特色社會主義法治體系”中對深化立法領域改革提出了新的要求，強調法治是中國式現代化的重要保障，必須全面貫徹實施憲法，維護憲法權威，協同推進立法、執法、司法、守法各環節改革，并將“深化立法領域改革”作為獨立一節進行系統部署。立法是社會主義法治建設的重要組成部分，是進一步全面深化法治領域改革、推進中國式法治現代化的關鍵環節和題中應有之義。

1.立法是法治建設的重要一環

立法是法治之先導，良法是善治之前提。1978年12月，黨的十一屆三中全會確立了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的社會主義法制建設“十六字方針”，并提出：“從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。”1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過了刑法、刑事訴訟法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、中外合資經營企業法，這就是新中國立法史上著名的“一日七法”。經過長期努力，2011年3月，十一屆全國人大四次會議批準的全國人大常委會工作報告宣布，“中國特色社會主義法律體系已經形成”。

進入新時代，黨對立法領域改革不斷提出新課題、新要求。黨的十八大把法治建設擺在了更加突出的位置，強調“全面推進依法治國”，明確提出：“法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。”黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》辟專章論述“推進法治中國建設”，明確要求：“完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化。”黨的十九大指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”黨的二十大進一步強調，“全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”。立法是法治建設的重要一環，推動社會主義法治國家建設達到更高水平必須深化立法領域改革。

2.堅持黨對立法工作的全面領導

《決定》第九部分專門論述“完善中國特色社會主義法治體系”，其中涉及法律的制定、修改、廢止、解釋、編纂以及相關授權、批準等許多工作。深化立法領域改革，需要進一步加強黨的全面領導。

深化立法領域改革，推進高質量立法，就要進一步完善立法工作格局，堅定不移堅持黨對立法工作的全面領導，充分發揮人大在立法工作中的主導作用，積極主動服務改革發展大局。立法工作應當與改革工作的目標和進程相適應，通過有效的立法為改革提供有力的法律保障與制度支持；隨著改革的深入推進，不斷調整與完善法律規范，以適應新的社會經濟現實和治理需求。

各級立法機關應加強對黨中央改革決策和部署安排的立法研究，及時并善于把“黨言黨語”轉化為“法言法語”，及時并善于從立法角度貫徹落實黨的方針政策，做到改革和法治相統一，確保重大改革于法有據，及時將改革成果上升為法律制度，充分發揮法治對改革的引領、規范和保障作用。

地方立法機關在堅持黨委領導方面，應圍繞中央的改革部署，圍繞地方黨委的中心工作，堅持高站位謀劃、高起點部署、高質量推動，認真謀劃立法項目，在大局中找準定位，切實做到從全局謀劃一域、以一域服務全局。地方立法機構在發揮主導作用方面，應堅持問題導向，善于以法治方式積極尋求解決改革堵點難點的制度路徑，聚焦“小切口、大場景”，注重從老百姓急難愁盼中找準通過立法推動改革的發力點和突破點，采取“小快靈”立法、核心條款修訂等多種方式完善現有地方性法規。

3.深入推進科學立法、民主立法、依法立法

《決定》提出，統籌立改廢釋纂，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質量。習近平總書記在主持十八屆中央政治局第四次集體學習時強調：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”深化立法領域改革，推進高質量立法，必須深入推進科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質量和效率，以良法促進發展、保障善治。

科學立法、民主立法、依法立法，是開展新時代立法工作必須遵循的基本原則，是牢牢把握立法發展方向、實現法律價值、完善法律體系的重要途徑。應當將科學立法、民主立法、依法立法的原則要求體現在立法工作的方方面面。以立法規劃為例，堅持立法決策與改革決策相互促進、精準銜接，善于提早謀劃，統籌研究哪些法規項目可以推動生成為改革項目，在需求挖掘和項目生成上爭取主動，多從立法層面推出一些民生所急、民心所向的改革舉措。總之，必須抓住立法質量這個關鍵，強調立法過程的充分調研與科學論證，確保法律條文符合實際需要；深入推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，全面審視與評估現有法律體系，提高立法及時性與響應能力，增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性。

4.深化立法內容和立法程序改革

深化立法領域改革，推進高質量立法，要求在立法內容上注重加強重點領域、新興領域創制性立法，統籌推進國內法治和涉外法治，不斷推動法律體系的現代化與國際化，以適應經濟全球化發展需求。習近平總書記在主持十九屆中央政治局第三十五次集體學習時指出，“要加強國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、生態文明、防范風險等重要領域立法，加快數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等領域立法步伐，努力健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度”。《決定》強調加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，并明確提出了一些重要立法修法任務，包括制定民營經濟促進法、金融法、民族團結進步促進法，出臺反跨境腐敗法，完善監督法，修改監察法，編纂生態環境法典。因此，深化立法內容方面改革，要積極回應、落實相關重要會議的精神。

在深化立法內容的改革中，應當重點做到：第一，立法應當倡導和弘揚社會主義核心價值觀，做到法治與德治的有機統一，通過法律手段促進各民族的交往與融合，形成共同的價值追求與行為規范，鑄牢中華民族共同體意識；第二，立法應當從當前經濟社會發展的實際狀況出發，與全面深化改革步伐相一致，以支持和促進改革目標的實現；第三，立法應當科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任，確保這些規定保護個人和組織的合法權益，確保其權力行使和責任承擔符合國家治理的需要與公眾的期望。

深化立法領域改革，推進高質量立法，在立法程序上要求健全完善提高立法質效制度機制，優化立法職權配置，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。一方面，根據我國立法法有關“立法應當堅持和發展全過程人民民主”的要求，通過建立基層立法聯系點、網絡征求意見等方式，加強立法與社會的有機聯系，擴大公眾有序參與，創新公眾參與立法方式；另一方面，明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止越權立法以及部門利益、地方保護主義法律化。

在深化立法內容與程序方面改革中，現實存在的一個工作難點是如何平衡好地方立法“不抵觸”原則和地方創制性立法之間的關系。我國實行統一而分層次的立法體制，“不抵觸”是地方立法的底線，地方立法既不得與上位法的規定相沖突，也不得與上位法的精神和基本原則相違背。而地方立法“創制性”則天然要求對國家和地方沒有立法的事項或者地方事務進行制度創新。隨著中國特色社會主義法律體系的形成與不斷完善，國家法律對各個領域的覆蓋面越來越廣、精細化程度越來越高，除了一些區域性國家政策、地理區位、民族宗教等極具地方特色的問題之外，留給地方創制性立法的空間已然非常有限。應當堅持穩中求進工作總基調，兼顧“不抵觸”原則和創制性立法，嚴格遵循立法程序、嚴守立法權限，切實避免越權立法、重復立法、盲目立法。

5.深化區域協同立法改革

深化立法領域改革，推進高質量立法，要求探索區域協同立法，整合區域制度供給，建立健全相對統一、銜接、穩定的法律法規制度，以立法方式有效破解區域發展中的共性問題，進而推動區域資源和優勢高效整合，形成公平、協調、開創、共贏的發展格局。

黨的二十大報告將推動西部大開發形成新格局、推進長江經濟帶發展、推動成渝地區雙城經濟圈建設等列入國家重大區域協調發展戰略，擘畫了中國式現代化宏大場景下區域協調發展的美好藍圖。法治是區域協調發展的重要保障，立法對區域協調發展有著不可或缺的引領和推動作用。2023年修改的立法法對此作出積極回應，其第83條明確規定：“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以協同制定地方性法規，在本行政區域或者有關區域內實施。”

新時代新征程，圍繞區域協調發展探索區域協同立法，是新發展階段對法治建設的新要求。部分省區市在區域協同立法的探索實踐中，已形成了可供借鑒的經驗做法，如京津冀、長三角、成渝地區雙城經濟圈、粵港澳大灣區等地通過不斷探索實踐，協同立法逐步實現由“松散型協同”向“緊密型協同”、由“機制建設協同”向“具體項目協同”、由“單一立法項目協同”向“全方位協同”的轉變。但在深化推進協同立法過程中，也面臨一些亟待解決的現實難題，如協同立法數量相對較少、協同立法領域有待拓寬、協同立法機制有待健全、協同立法載體有待拓展，等等。正是基于上述情況，《決定》明確提出，“探索區域協同立法”。在地方立法實踐中，如何進一步優化區域協同立法的路徑、模式、機制、方式、項目等，需要堅持守正創新，不斷克服解決現實難題，以實實在在的協同立法成果推動區域經濟社會高質量發展。

總之，深化立法領域改革，推進高質量立法，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實習近平法治思想，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅定法治自信，以高質量立法的實際成效推進中國式現代化，彰顯我國法治大國形象，為進一步全面深化改革、推進中國式現代化提供有力法治保障。