石偉：如何認識紀律處分條例的制度定位

作者：石偉，系中央黨校（國家行政學院）習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，學習時報社副總編輯

【學思踐悟】

習近平總書記指出：“黨要管黨、從嚴治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴明紀律。”“加強紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策。”2023年12月，黨中央印發修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）。在以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系中，《條例》是一部提供全面系統的紀律執行依據的黨內法規，為整個黨內法規制度體系的科學運轉提供了“兜底性”制度保障。深刻把握《條例》在黨內法規制度體系中的制度定位，對于認真學習《條例》，切實做到學紀、知紀、明紀、守紀，具有重要意義。

“六項紀律”為黨組織和黨員設定行為準則

現行《條例》是2003年12月23日中共中央政治局會議審議批準、2003年12月31日中共中央發布的，其前身是1997年2月27日印發的《中國共產黨紀律處分條例（試行）》。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，《條例》不斷完善，先后于2015年、2018年、2023年進行了三次修訂。其中，2015年的修訂，把黨章以及其他黨內法規的紀律規定，整合為“六項紀律”，即政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律，突出政治紀律和政治規矩，堅持紀嚴于法、紀在法前、紀法分開。2018年、2023年的兩次修訂，在延續“六項紀律”基本架構基礎上，與時俱進對一些重點問題及時完善。特別是2023年的修訂，從黨章這個總源頭出發，堅持全面從嚴，體現系統觀念，做到科學立規，突出黨性黨風黨紀一起抓，聚焦全方位管理和經常性監督，完善紀法銜接條款，促進執紀執法貫通。

《條例》中的“六項紀律”，通過進一步嚴明政治紀律，帶動組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律全面從嚴，形成紀律規范體系，不斷扎緊織密制度籠子，為黨的各級組織和全體黨員設定行為準則。在法理學的視野里，“六項紀律”屬于行為規范的范疇，著眼于發揮規范指引、評價、預測以及教育功能，從而引導黨組織和黨員明晰什么能做、什么必須做、什么禁止做，為其劃定“紀律清單”、提供行為標尺。政治紀律在“六項紀律”中居于首位，是黨組織和黨員在政治方向、政治立場、政治言論、政治行為方面必須遵守的紀律規矩，是最重要、最根本、最關鍵的紀律，同時對其他紀律起到牽引帶動作用。組織紀律是規范和處理黨的各級組織之間、黨組織與黨員之間以及黨員與黨員之間關系的行為準則。廉潔紀律重點圍繞規范權力運行展開，推動黨組織和黨員在從事公務活動或其他活動中，符合黨的廉潔要求，確保廉潔用權、廉潔行事。群眾紀律聚焦黨中央關于切實維護群眾利益的重要要求，堅持以人民為中心的發展思想，立足著力解決好人民群眾急難愁盼問題，為黨組織和黨員劃出行為紅線，防范脫離群眾危險。工作紀律堅持目標導向和問題導向相結合，緊盯有的黨員、干部在干事創業方面存在的缺乏擔當精神、實干精神不足、形式主義官僚主義現象仍較突出等問題，針對性地設定行為規則，為推動黨的各項工作正常開展提供紀律保證。生活紀律是黨員在日常生活和社會交往中應當遵守的行為規則，涉及其個人品德、家庭美德、社會公德等方面，關系黨的形象。

具有裁判規范性質的黨內法規

在行為規范的意義上，《條例》為黨的各級組織和全體黨員設定了行為準則。事實上，在《條例》之外，從黨章到其他準則、條例、規則、規定、辦法、細則，都已經在不同效力層級、不同領域提供了行為規范意義上的指引。比如，《關于黨內政治生活的若干準則》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》在政治紀律方面的規定，《黨政領導干部選拔任用工作條例》在組織紀律方面的規定，《中國共產黨廉潔自律準則》在廉潔紀律方面的規定，等等。那么，應當如何認識《條例》與其他黨內法規的區別和聯系？這實際上涉及《條例》在黨內法規制度體系中的科學定位問題。

從表面上來看，《條例》與其他黨內法規一樣，共同為黨組織和黨員提供行為標尺，只不過《條例》是一個條分縷析“六項紀律”的綜合性黨內法規，一部“紀律大全”。但這種基于行為規范的認識，只揭示出《條例》的一個側面，而忽視了其更深層次的一面——基于裁判規范的紀律執行依據。

以法理學視域觀之，《條例》作為黨內法規制度體系的重要組成部分，還具有裁判規范性質。《條例》不僅約束黨組織和黨員，同樣也約束黨的紀律檢查機關。《條例》為黨的紀律檢查機關開展執紀工作提供制度依據，也為對違紀的黨組織和黨員根據具體情節予以處分奠定了制度基礎。因此，我們不僅要從行為規范意義上揭示《條例》對黨組織和黨員的行為引導價值，更要從裁判規范意義上重視其關于紀律執行的制度依據價值。簡言之，“紀律處分條例”中的“紀律”二字提供了行為標尺，“處分”二字提供了執紀依據。因此，《條例》不僅是一部“紀律大全”，也是以“處分”為關鍵詞的紀律執行依據。

提供全面系統的紀律執行依據

正是由于“處分”的關鍵作用，《條例》才能發揮出不同于其他黨內法規的制度功能，在黨內法規制度體系中具有特殊的制度定位。根據《條例》，對違紀黨員的紀律處分，由輕到重有五種：警告；嚴重警告；撤銷黨內職務；留黨察看；開除黨籍。對于嚴重違犯黨紀、本身又不能糾正的黨組織，可以予以改組或解散。這一系列紀律處分形式，既可以對已經違紀的黨組織和黨員，根據情節進行相應強制性懲罰，糾正違紀行為；也可以對存在違紀可能性的黨組織和黨員給予前置性警示，預防違紀行為；還可以通過“紀律處分運用規則”相關條款的運用，區分一般違紀、輕微違紀、不追究黨紀責任等不同情形，引導激勵黨員干部敢于擔當、積極作為。

給予處分并非紀律處分條款設置的最終目的。從更根本上講，《條例》通過“違紀行為+處分結果”條款的獨特制度設計，將“紀律”與“處分”有機結合起來，實現維護黨的團結統一，推動全黨做到步調一致、令行禁止，不斷增強黨的創造力凝聚力戰斗力。習近平總書記指出：“我們黨是靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，紀律嚴明是黨的光榮傳統和獨特優勢。”與西方政黨的松散式管理不同，馬克思主義政黨對黨組織和黨員的管理更加嚴格，更加注重發揮嚴明紀律的優勢。

嚴明紀律優勢的實現，是黨內法規制度體系綜合作用的結果，也是不同黨內法規基于不同制度定位相互配合的結果。其他黨內法規偏重在行為規范意義上判斷黨組織或黨員的行為是否合規，《條例》則更多承擔了提供紀律執行依據的功能。可以看到，《條例》在黨內法規制度體系中事實上更多地起到一種“兜底性”的制度保障作用，不僅用紀律處分條款保障《條例》的紀律要求，還同時保障著許多其他黨內法規的紀律要求。由此，其他黨內法規所呈現出的“行為規范”，就不僅僅是倡導式的“行為建議”，更是具有處分強制力的行為標尺。更進一步說，其他黨內法規所分解出的“什么能做”“什么必須做”“什么禁止做”的行為指引內容，因為《條例》的存在才能更好落到實處。

習近平總書記指出，“不明確責任，不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的”。全面從嚴治黨，需要堅強的紀律保障，需要各種黨內法規明晰的制度定位。《條例》在黨內法規制度體系中具有特殊的制度地位——提供全面系統的紀律執行依據的黨內法規，為黨內法規制度體系的科學運轉提供了重要制度保障。