作者：張錦華 徐雯，分別系上海財經(jīng)大學講席教授、上海財經(jīng)大學中國式現(xiàn)代化研究院研究員

黨的十八大以來，我國糧食產(chǎn)能穩(wěn)步提升，至2023年，糧食產(chǎn)量已連續(xù)9年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，中國人的飯碗牢牢端在自己手上。2024年6月11日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《關于健全種糧農(nóng)民收益保障機制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的指導意見》，強調(diào)要把提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力放在更加突出位置，完善價格、補貼、保險等政策體系，健全糧食生產(chǎn)支持保護體系。近年來，受糧食生產(chǎn)成本上漲、種糧比較收益低、糧食生產(chǎn)自然風險及市場風險等多重因素疊加的影響，提高農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)種糧積極性的難度不斷加大。為此，應繼續(xù)發(fā)揮好價格、補貼、保險政策體系的重要作用，不斷健全糧食生產(chǎn)支持保護體系，切實保障種糧農(nóng)民收益，確保糧食持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。

完善價格支持政策，穩(wěn)定種糧預期

我國糧食流通全面走向市場化以來，為順應糧食市場變化、保護農(nóng)民利益，價格支持政策成為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)與供給的重要政策工具。2004年之后，國家陸續(xù)出臺小麥、稻谷最低收購價政策，玉米、大豆臨時收儲政策，逐步構建起我國糧食價格支持保護體系。國家糧食最低收購價政策通過每年在糧食播種前公布政策價格水平，可以有效引導農(nóng)民的價格預期，成為廣大種糧農(nóng)民的“定心丸”，有效保障了主糧價格穩(wěn)定并合理上漲，調(diào)動了種糧積極性，對于糧食持續(xù)增產(chǎn)和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。

進一步完善價格支持政策，更好地調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，需要繼續(xù)發(fā)揮好政府與市場的協(xié)同作用。一方面，發(fā)揮好政府制定最低收購價對糧食價格的調(diào)控作用。政府制定最低收購價可以避免糧價大幅下跌，穩(wěn)定種糧預期，保障糧食收益。但最低收購價格是根據(jù)當年的糧食產(chǎn)量來定的，無法做到隨糧食質(zhì)量的高低而區(qū)別定價。因此，另一方面，應充分發(fā)揮市場的作用，構建最低收購價的動態(tài)調(diào)整機制，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品大市場建設，在價格機制作用下讓優(yōu)質(zhì)糧賣出優(yōu)質(zhì)價，保障優(yōu)質(zhì)糧食種植戶增收，引導種糧農(nóng)民增收從“靠產(chǎn)量”向“靠質(zhì)量”轉(zhuǎn)型。

完善補貼政策，降低種糧成本

糧食生產(chǎn)能力的提升離不開農(nóng)業(yè)補貼政策的支持與引導。中央自2002年開始先后實施了農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼等農(nóng)業(yè)“三項補貼”，2016年將其合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，調(diào)整政策目標為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。補貼制度對彌補種糧成本上升、保障農(nóng)民種糧收益基本穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)有的補貼政策總體屬于普惠性支持政策，需要進一步明確政策導向，加大對補貼對象的差異化激勵，形成農(nóng)業(yè)補貼同糧食生產(chǎn)掛鉤、同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化掛鉤的有效機制。

在區(qū)域上，補貼政策應進一步向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2022年主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量比2005年增加了51.56%，而主銷區(qū)則減少了13.20%，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量是主銷區(qū)的18.12倍，且占全國的比例增加到78.25%，主產(chǎn)區(qū)在保障國家糧食安全方面發(fā)揮的作用越來越突出。為此，必須加快構建縱橫結合的立體式糧食產(chǎn)銷區(qū)利益補償機制，提高主產(chǎn)區(qū)抓糧積極性，實現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟實力增強有機統(tǒng)一、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收齊頭并進。一方面夯實縱向獎勵補貼機制。中央財政糧食生產(chǎn)支持補貼資金要繼續(xù)發(fā)揮“保基本”“促公平”的主體地位，在可行范圍內(nèi)加大對糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣獎勵，加大對種糧農(nóng)民在耕地地力補貼、農(nóng)機購置補貼等方面的支持力度。另一方面，推動產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償，存在糧食產(chǎn)需缺口的省份可以加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償力度。

在方向上，補貼政策需要進一步向規(guī)模經(jīng)營傾斜，向綠色經(jīng)營和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品傾斜。我國政府高度重視糧食適度規(guī)模經(jīng)營，未來應繼續(xù)向生產(chǎn)者尤其是規(guī)模農(nóng)戶重點支持。一是按照“誰種糧誰受益”原則，探索建立與糧食經(jīng)營規(guī)模相掛鉤的階梯遞增的補貼政策，確保規(guī)模經(jīng)營戶種糧不虧。二是通過補貼鼓勵有條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與土地綜合整治、農(nóng)田水利建設等，并優(yōu)先向規(guī)模化種植地塊傾斜，真正降低規(guī)模戶的種糧成本、保障種糧收益。三是推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶建立利益聯(lián)結機制，引導鼓勵規(guī)模經(jīng)營主體和社會化服務組織開展聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)服務，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。

現(xiàn)階段保障糧食安全必須處理好生產(chǎn)經(jīng)營與自然環(huán)境的關系，對綠色經(jīng)營和綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品提供差別化補貼方式，引導農(nóng)戶發(fā)展綠色可持續(xù)農(nóng)業(yè)。通過差異化補貼或“以獎代補”等多種方式降低綠色化種植成本；聚焦糧食主產(chǎn)區(qū)、聚焦小農(nóng)戶，加大對社會化服務的引導支持力度，為糧食生產(chǎn)降本增效、為提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提供支撐；支持示范企業(yè)與農(nóng)民形成利益共同體，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化。

完善保險政策，降低種糧風險

作為農(nóng)村金融體系的重要組成部分，農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“助推器”、廣大農(nóng)民收入的“穩(wěn)定器”與農(nóng)業(yè)抵御自然災害和市場風險的“保護傘”。在中央財政補貼的支持下，我國農(nóng)業(yè)保險蓬勃發(fā)展，對于保障農(nóng)民收益與國家糧食安全的作用愈發(fā)凸顯。財政部數(shù)據(jù)顯示，自2007年試點開展政策性農(nóng)業(yè)保險以來，中央累計撥付的保費補貼資金超過3000億元。2023年，我國農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模1430億元，其中，中央財政撥付保費補貼477.66億元，占比33.4%，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供風險保障4.98萬億元。

為糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)移風險并保障農(nóng)民收入穩(wěn)定是我國農(nóng)業(yè)保險的最主要政策目標，進一步完善農(nóng)業(yè)保險政策設計應重視做好以下幾方面的工作。一是優(yōu)化保險供給方式，滿足不同經(jīng)營主體風險保障需求。聚焦不同區(qū)域農(nóng)業(yè)風險特征，厘定差異化保險費率，為糧食安全提供多層次風險保障。聚焦不同糧食生產(chǎn)者的經(jīng)營特點，設計不同形態(tài)的農(nóng)險產(chǎn)品，滿足不同生產(chǎn)者的風險保障需求，著力防范糧食生產(chǎn)經(jīng)營中的自然風險與市場風險。二是提升理賠精準水平，為種糧農(nóng)戶提供有力支撐。種糧損失得到真實準確的賠償是利用好農(nóng)險政策保護農(nóng)民收益和種糧積極性的基礎。應不斷探索和完善理賠方式，針對不同作物品種、不同生長階段、不同災害類別的定損制定更詳細的標準與技術規(guī)范，提高定損效率與精度。加快現(xiàn)代科技手段應用，為精準定損、精準理賠提供數(shù)據(jù)與技術支持。三是拓展農(nóng)業(yè)保險功能，提供糧食全產(chǎn)業(yè)鏈風險保障。受我國糧食產(chǎn)業(yè)鏈條拉長影響，糧食生產(chǎn)、加工、運輸、流通、存儲和銷售等多個環(huán)節(jié)都面臨著自然風險與市場風險。為此，應促進農(nóng)險向全產(chǎn)業(yè)鏈條風險保障轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)民選擇的自主權，探索“農(nóng)業(yè)保險+”，拓展農(nóng)業(yè)保險服務。