英國公共衛生管理制度變遷研究（1848~1914）

北京師范大學王廣坤主持完成的國家社會科學基金項目“英國公共衛生管理制度變遷研究（1848~1914）”（項目批準號為：14CSS010），最終成果為同名專著。課題組成員有：王強、王晨輝、康寧寧、劉玲。

一  研究的目的和意義

（1）該成果探討19世紀英國社會在城市化、工業化狂飆突進導致衛生環境污染、民眾生存條件惡化背景下，英國政府致力構建高效完善的公共衛生管理制度的努力。在城市化發展迅速的時代背景下，該研究具有較強的現實意義：首先，近代英國公共衛生管理制度的創建與發展是在進步人士的衛生調查、工程師與醫生群體的社會實踐和政府指導下進行的，對此史實進行梳理，有助于強化我國知識分子、工程師、職業醫生與政府工作人員的衛生管理意識；其次，綜觀近代英國公共衛生管理制度變遷歷程，有兩大特點：一是醫學快速發展，公共衛生管理的醫療化特征日益顯著；二是在具體的衛生管理實踐中，中央與地方間的權力分配與協作至關重要，需要加強國家調控。這啟示我們需要在公共衛生管理中重視醫療作用，強化政府引導。

（2）英國公共衛生管理涉及多方面內容，國內外學者雖在某些方面有細致考察，但專門針對英國公共衛生管理的整體性制度建設研究不多，較少關注其制度演變的具體狀況。本研究旨在闡明英國公共衛生管理制度的發展與變化歷程，同時深化拓展了與之相關的醫生職業發展史和醫學社會史等領域研究，尤其針對國內學界較少涉及的19世紀英國環境衛生清潔措施和國家醫療服務體系等話題也予以了重點關注。

二  成果的主要內容

該成果的研究對象是1848~1914年英國政府的公共衛生管理制度從初創到逐漸完善的具體演變歷程。1848年之前，英國并無特定機構全權負責公共衛生管理。隨著工業化與城市化的狂飆突進，城市衛生環境日益惡劣，埃德溫·查德威克（Edwin Chadwick, 1800-1890）對此進行了詳細調研，促使議會頒布法律，于1848年創建中央衛生委員會，系統管理整個社會的公共衛生。隨著醫學發展，1858年，約翰·西蒙（John Simon, 1816-1904）主導下的醫療部開始取代中央衛生委員會，負責公共衛生管理。1871年，英國政府又根據衛生管理的實際需要，特別創設地方政府委員會，使得英國公共衛生管理的制度建設趨于完善。此后，到1914年因一戰爆發引致的國家緊急管制狀況之前，英國公共衛生一直都處于地方政府委員會的統籌管制下。歷經變遷與改革而確立的公共衛生管理制度對英國社會貢獻巨大，所引致的教訓更是引人深思。

為方便主題闡述，成果內容主要分為五個部分。

（一）1848年前的英國公共衛生狀況及應對措施

在1848年英國政府沒有全面介入公共衛生管理之前，因為英國社會極其惡劣的公共衛生環境，廣大民眾的生命安全面臨著疫病感染威脅。為證明衛生污染與疫病暴發的密切關聯，偉大的衛生改革家查德威克于1842年正式出版了衛生調查報告，證明衛生環境的惡劣會導致疫病泛濫，進而威脅個人發展、社會進步與國家強大，并認為衛生惡劣所致的疫病泛濫會引發普遍貧困，帶來國家財政危機。醫生群體也利用自己的專業知識，開啟醫學統計學的數據收集工作，佐證了查德威克的觀點。當時的英國政府與社會大眾普遍接受了這樣的看法，普遍認識到此前政府在衛生管理領域的不足與缺陷，政府精英人士由此決心拋開傳統古典自由主義自由放任思想的束縛，接受新自由主義倡導國家有必要為促進公共福利而強化社會管控的思想，開始介入衛生管理。

（二）1848~1858年中央衛生委員會的公共衛生管理

為應對公共衛生惡劣狀況，保障廣大民眾健康權益，1848年，英國頒布公共衛生法案，正式全面介入整個社會的公共衛生管理，開啟公共衛生管理制度建設。查德威克是這個時期公共衛生管理的絕對主導者，他按照濟貧法管理的個人經驗，創設了權力巨大的中央衛生委員會，并力求在地方上廣泛設立地方衛生委員會，通過中央集權管制的方式創設了衛生管理制度。為消除整個社會衛生狀況惡劣的局面，查德威克從大局出發，將建設清潔城市視為衛生管理的主要目標，為此，他重視工程師，大規模興建排水、供水等市政衛生工程，又將精神衛生與環境衛生置于同等重要的地位，并為此積極倡導殯葬衛生改革。查德威克的理想宏大，但過于看重中央集權，重視工程師而輕視醫務人員的做法也引起普遍不滿，英國初始階段的公共衛生管理制度出現危機。

（三）1858~1871年樞密院醫療部的公共衛生管理

查德威克領導的中央衛生委員會因為過于崇尚中央集權，衛生管理規劃過于宏大，短時期內難以看到即時成效而得到普遍敵視。1858年，英國議會正式解散了這一機構，將衛生管理權賦予樞密院。此時，由于醫學的飛速進步，英國社會中各類醫療機構蓬勃發展，醫生群體的社會地位與影響力急速上升，他們迫切希望運用自己的專業知識，促進整個社會的衛生改良。西蒙作為英國醫生的杰出代表，更由于長期作為倫敦醫務官的巨大成就而聞名政界，理所當然地接替了查德威克，成為中央醫務官員，領導了后查德威克時代的衛生管理，他為對抗天花疫病，順應時勢地在英國社會創建了為保障衛生安全不惜犧牲個人自由的強制接種制度，并創設專業性較強的醫療部，作為樞密院內重要的中央權威性單位，以此來系統管理公共衛生。西蒙致力于用專業的醫學知識指導衛生管理，為實現高效管理，他通過醫療改革，將英國社會中原本和政府若即若離的醫生群體納入國家宏觀調控的體系內，通過醫生登記與考核體系的設定，保障其資質與素養。西蒙對醫學和醫生作用的重視讓熱愛自由的英國民眾萌生“醫療專制”的恐懼，中央行政機構與地方管理部門也對醫生主導衛生管理權持有異議。

（四）1871~1914年地方政府委員會的公共衛生管理

既然整個社會難以接受由醫生來主導英國的公共衛生管理事業，那么就必須重塑權威，讓公共衛生管理有一個確定無異議的領導，有效管制地方與各級衛生管理機構，保障高效作業。經過中央政府組織的多次衛生調查，這種觀點獲得廣泛認可。到1871年，新的衛生管理權威機構——地方政府委員會創設誕生了，這標志著英國公共衛生管理的制度建設進入新階段。地方政府委員會認真總結了中央衛生委員會和醫療部管理公共衛生的經驗教訓，認為公共衛生管理成功與否的關鍵在于親密和諧的地方與中央關系。之后，英國政府以此為工作重點，進行了專門的制度設計，基本原則是在保障地方權益和自由的同時，強化必要的中央監督與指導。為達目的，地方政府委員會構建了細致嚴格的中央衛生檢查員體系，糾正地方衛生管理實踐中存在的缺陷與不足，并通過加大貸款扶持力度、委派工程師和醫務人員到地方協助工作等形式，在促進地方權益的同時，也強化了中央權威。在管理指導思想上，地方政府委員會也積極吸取此前的經驗教訓，對城市清潔與醫療服務同等看重；在管理實踐中，地方政府委員會積極聘任衛生醫務官、污物檢查員、書記員、檢驗員等各類管理人員，讓他們各司其職，通力協作以保障衛生管理事務的高效進展，取得了巨大的成就。

（五）英國公共衛生管理制度變遷的意義及啟示

經過多次調整與改革，英國公共衛生管理制度逐漸完善，對整個社會影響巨大。它促進了英國社會整體性的公共衛生環境改良，保障了社會大眾的供水衛生、排水安全、生活環境清潔舒適，也為廣大民眾普及推廣了衛生科學認知，尤其是接受了西蒙所推崇的以現代醫療科學為指導，全面提升衛生健康水平的思想觀念，從而極大提升了英國民眾的健康水平。與此同時，衛生管理制度發展過程中的法案頒布、人員任命、機構設置等改革成就巨大，為以后建設福利國家準備了條件。不過，英國公共衛生管理制度的發展完善除了成就之外，也有許多教訓和啟示，存在諸多矛盾與糾紛，尤其是涉及個人自由與國家強制、立法與行政機構矛盾沖突、中央與地方權力博弈等問題，這些問題在現代社會依然存在，英國政府的漸進式解決措施與改革方案值得我們借鑒。

核心觀點：通過近代英國公共衛生管理制度變遷史實的梳理，該成果認為，在衛生管理制度變遷的總體進程中，醫生作用與政府指導重要性是日益增強的，管理模式上逐漸由倚重工程師、醫學的專家技能轉向重視政府分權引導，管理思想上主要由注重改良整個城市的“環境衛生”轉向較為重視個人衛生保健的“醫療服務”，再進而轉向同時兼顧環境清潔與醫療診治的行政分權管制。此外，該成果還認為，隨著時代發展與醫學進步，現代社會衛生管理的總體趨向是一致的，那就是越來越重視個體健康權益的維護與構筑親密穩定的中央和地方關系。

在此觀點基礎上，該成果得出結論：英國在1848~1914年的公共衛生管理制度變遷是現代社會醫學進步、城市發展與政府管理科學化演進的必然結果，具有普適性，制度發展過程中的個人自由與醫療強制之爭、立法與行政糾纏及中央和地方權力斗爭和博弈等經驗教訓值得各國借鑒吸取。

三  成果的主要價值

學術價值：該成果涉及近代英國公共衛生管理史研究的國內外述評、醫生在衛生管理與福利國家構建過程中的作用、民眾的疾病起源認知、衛生改良與社會民俗變革等話題，豐富了公共衛生史與醫療社會史研究，擴展了世界史研究的范疇；該成果涉及環境改良、醫療服務及政府調控等領域，有助于國內外學界拓寬衛生管理實踐的固有片面視野，深入開展與衛生健康息息相關的醫學、醫院、醫生、護士、藥物、疾病、排污、供水等話題的研究。

應用價值：該成果具有現實意義，對于人們理解與明晰公共衛生安全的重要性與必要性、衛生管理中的政府權威建構、醫學與醫生在公共衛生管理中的定位、合理處理衛生管理過程中的法律與行政關系以及中央和地方矛盾等領域具有較大啟示意義。