唐代縣級行政體制與政務運行機制研究

中共中央黨校（國家行政學院）趙璐璐主持完成的國家社會科學基金項目“唐代縣級行政體制與政務運行機制研究”（項目批準號為：12CZS018），最終成果為同名專著。

隋唐之際，中央行政體制完成了由三公九卿制到三省六部制的轉型。在新的中央行政體制下，如何將地方政務納入尚書六部體制內進行管理，這是隋和唐前期制度調整中需要解決的問題。地方政務的主要內容，如戶籍與土地管理、賦役的征收和差派、社會治安的管理等，自秦漢以來并未發生重大變化，但是隨著中央行政體制中三省六部制取代三公九卿制，實現三省六部體制下對地方政務的管理，必然要面臨政務的重新劃分與歸總，以對應中央層面尚書六部對國家政務的劃分。而中央行政運行機制的轉變，也自然引起地方政務處理方式和程序的種種改變，以形成不同于漢魏的地方行政體制和運作模式。加上隋代將地方官員的任免權收歸中央，使中央對地方的管理更加直接和嚴密，地方政務中需要中央行使最終裁決權的部分自然相應增多。在新的體制和形勢下，如何實現對地方政務高效有序的管理，就成為隋和唐初政治體制變革過程中所面臨的重要問題。在這一背景下，梳理隋唐時期地方行政體制的改革和完善過程，觀察在這一過程中地方政務如何納入中央六部管理，將深化對隋唐地方行政體制的認識，也是從一個不同的視角探討中央和地方的互動，以及中央行政體制和地方行政體制的相互影響。

而在這種地方行政格局轉型之際，唐代地方行政體制，包括縣級行政體制，就體現出不同于以往的一些特點。在其與中央體制對接的過程中，一方面縣級行政體制要形成與尚書六部和府州曹司的對應，另一方面又需要應對不斷變化的基層統治形式，實現對百姓的管理。這就使得唐代縣級政權行政運行方式經歷了一個從理想到務實的變化。而中唐以后社會經濟形勢和行政制度的諸多變化，又對隋至唐前期定型的縣級行政體制帶來了新的沖擊，促進了縣級政務管理模式的再變化。唐代縣級政權行政體制和運行機制的變化，伴隨著隋和唐初以來整個國家行政體制的變革和政府運作模式的轉型，唐代的縣政因此處于一個承上啟下的重要地位，具有鮮明的時代特性。可以說，縣級政權管理模式從隋唐之際到宋代的轉變，是中國古代地方行政制度發展史上一個重要的變化。對唐代縣級政權的研究，因此具有獨特的魅力和意義。

縣級官府作為地方行政機構，必然有其自身的運轉方式和運作模式，在某一固定時期內，這種運轉方式和運作模式是相對穩定和有規律的，以保證縣司的正常工作，實現對一縣的管理，這實際上就是縣作為一個機構的運行機制。而對縣的運行機制的考察，僅依靠對縣級官吏職掌和縣級機構設置的研究，是難以實現的，我們必然還要了解官吏之間的分工和權責、縣內機構之間的配合和縣與上下級之間的互動等。要將這些問題綜括在一條線索中探討，就離不開一種動態的、可以一以貫之的觀察角度，而以縣內各類政務為中心，分析縣級政務的處理過程，無疑是最合適的觀察路徑。因為政務的處理牽涉到縣內諸司的配合、官吏之間的合作、與上下層級間的信息傳遞和互動等。通過對政務處理程式的復原，可以實現我們對縣司運行機制的過程性的考察。如果希望實現對制度的動態考察和研究，以政務運行為觀察的切入點，幾乎是不可避免的，也應該是最佳的一種選擇。所謂“政務運行”，就是指行政機構對政務的處理方式和裁決程序。政務的處理與裁決是一種觀察面向，研究的中心還是對以機構為依托的某種機制的探討。因此，唐代縣級政務運行機制這一論題的研究主旨，是通過對唐代縣級各類政務的處理方式、程序及與之相關的行政手段和模式的分析，探討唐代縣級政權作為一級行政機構的運轉方式和運作模式，分析其與上下行政層級之間的關系和互動。

具體來說，隋代經過一系列對地方行政制度的改革，建立起了府州六曹和縣六司對應中央六部的地方行政體制。唐代建立后，沿襲了隋代地方行政體制并加以完善，將地方州縣行政人員劃分為流內官、雜任、雜職三類，體現出整齊劃一的制度設計理念和上下對應的體制建構模式。

不過，縣級官府在機構設計模式上與府州和尚書六部是完全對應的，但在實際運行中，縣級政權的政務處理程序和方式和府州卻是不同的。中央的部司寺監和府州政務處理，按照以主判官為首的程式，而對于處理基層政務的縣司來說，縣令既是第一責任人也是第一經手人。因此，縣級政權中通判官（丞）、判官（尉）的責任和作用要低于府州的相關官員。縣令過問和判署所有事務，是縣令作為“親民官”的重要體現。縣級政務在實際運行機制上體現出不同于中央政務運行機制的特點，這就使縣級政權在實際的政務運行機制與制度設計上完全對應中央六部的行政體制之間存在抵牾和矛盾，因此決定了縣級政務運行機制的發展必然要突破整齊劃一的行政體制，按照政務處理的實際需要實現制度自身的變革和轉型。

中唐以來，隨著社會形勢的變化和軍事、財政制度的變革，縣級政務運行機制向著更加切合基層管理需要的方向發展。一方面，隨著軍鎮勢力的強大，使得軍事力量介入地方行政，分割了縣級政權的行政權力，但是卻也推動了縣級行政區劃和行政職權的整合和重組，實現了地方治安管理方式的完善和優化。另一方面，使職行政體制的發展促進了縣級政務運行機制中專知官的出現和定型，打破了唐代前期政務處理模式上的程序分工和問責制度上的四等官問責制，最終形成了以“事”為中心的政務運行機制，從而使縣級政務運行機制更適宜于基層統治的需要和對地方社會的管理。再者，在州縣關系上，隨著道成為一級實體行政機構，唐代前期那種州縣上下對應統攝的關系也發生著變化。縣與州、使府之間的關系更加復雜，縣可以跨過州直接與使府進行政務公文來往，道與州爭奪對縣控制權的事件時有發生。縣司在這種變化下反而擁有了更大的自主權，擺脫了唐代前期律令體制下府州的嚴密控制。在基層政務管理上，由于基層政務均是在縣司的指導和命令下完成的，基層組織的行政人員不擁有裁決權，因此基層政務實際上是縣級政務向下的輻射和擴展，所以在文中將基層政務作為廣義的縣級政務的一部分進行研究，而不將兩者截然區分。具體來說，作為基層政務管理者的唐代里正職能和地位前后期出現差異，并且管理基層的行政運作模式也發生了變化，體現出基層管理順應經濟社會形勢發展需要和制度變遷激發而產生的變遷動力。

至宋代，縣級政務運行機制從唐代前期的程序分工轉變為職能分工，形成了更加符合基層社會實際的行政管理模式。從地方政府對基層社會的管理方式上看，雖然唐代的里正也經常在縣司活動和辦理公務，但是在縣衙并沒有固定的辦公場所，宋代將作為鄉役人的鄉書手納入縣司正式管轄，是縣司對基層政務管理模式的轉變，說明縣級政權對基層社會的管理更加深入。宋代駐村縣尉有部分權力，不必事事詢問縣令，隔一段時間去縣衙匯報工作，縣司因此擁有實體的派出機構。將宋代鄉書手的入縣和縣尉的下鄉結合起來考察，國家力量向基層社會滲透的這種趨勢就愈發明顯。但是在水利等事務的處理方面，宋代地方政府對社會力量的依賴性又明顯增強，官府的直接干預實際上逐漸減少。這種現象與唐宋之間地方治權的分化和縣級中心政務的凸顯有密切關系。隨著這一趨勢的發展，宋代縣級中心政務逐漸集中在了賦稅、詞訟、刑獄三大方面，并以縣司主要官員專知。縣級官府更加側重于中心政務的管理，而對于一些非中心政務則逐漸依靠社會力量處理，形成了官督商辦、官領民辦等治理模式，優化了縣級政權的基層管理模式。最終突破了隋代以來僅僅在體制上與六部劃一的制度設計模式，真正完成了將地方政務納入中央六部管理的進程。而中心政務凸顯之后地方政府對基層社會的管理方式，也促進了宋代以來社會力量的成長和政府與民間的互動，形成了地方政府與社會力量相互配合又互相制約的基層統治模式。另外，唐宋間商品經濟發展使商稅得以萌生壯大，管理商業活動、征收商稅至宋代成為縣級政務的一項內容，縣司職能因此有所擴展。而唐宋間選官制度的變化，影響了縣佐官，尤其是縣尉在官僚遷轉體系中的位置，這些都對宋代縣級行政體制和基層管理產生了消極作用。

從縣級行政體制發展變化的趨勢上來看，秦漢以來縣級行政體制經過隋唐時期的改革發展至北宋，如果直觀的從官員職掌上來看，似乎是一種“循環”。比如縣尉在漢代掌捕盜，隋唐時期轉變為分判縣內諸務的判官，至宋初恢復時又掌捕盜，發展軌跡仿佛是一個圓圈。不能否認，中國古代制度的發展，尤其是基層制度的發展，尤其具有“循環性”的一面，這也體現出中國政治文明的特色。但是，將政務運行的視角融入這種變化中去看，自然會發現這種看似的循環已經經過了“再造”。也就是說，在經由隋唐一系列改革和調整之后，使得地方行政管理體制與變革后的中央行政體制相對接，使得地方政務充分匯入國家政務整體運行當中，奠定了宋以降地方行政體系的新面貌。