法治中國(guó)視野下地方法治建設(shè)的理論與實(shí)踐研究

南京市社會(huì)科學(xué)院朱未易主持完成的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“法治中國(guó)視野下地方法治建設(shè)的理論與實(shí)踐研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：14BFX006），最終成果為同名專(zhuān)著。課題組成員有：李小紅、李祎恒、程圓健等。

一  研究的目的和意義

通過(guò)對(duì)法治中國(guó)視野下地方法治建設(shè)的理論與實(shí)踐研究，達(dá)到揭示地方法治建設(shè)是什么、為什么和做什么的目的；以體現(xiàn)地方法治建設(shè)對(duì)于保障和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)穩(wěn)定和諧發(fā)展，完善和提高地方立法、行政和司法的水平和質(zhì)量，構(gòu)建和形成地方黨委、政府、公民以及其他組織在社會(huì)治理法治化過(guò)程中的合作共治格局，回應(yīng)和滿(mǎn)足地方廣大人民群眾對(duì)法治建設(shè)服務(wù)民生和保障民生需求的價(jià)值和意義。

二  成果的主要內(nèi)容

（一）主要內(nèi)容該成果共分九章，包含地方法治建設(shè)的宏觀(guān)視野、實(shí)踐探索、結(jié)構(gòu)功能、縱橫關(guān)系、公民參與、監(jiān)測(cè)體系，以及城管執(zhí)法、公建項(xiàng)目和人戶(hù)分離三個(gè)地方治理法治化的典型案例研究，總計(jì)30余萬(wàn)字。涉及相關(guān)分析數(shù)據(jù)500余組、梳理法規(guī)與政策制度100余條。

該成果的主要內(nèi)容在七個(gè)層面上展開(kāi)。

一是將地方法治建設(shè)放到法治中國(guó)建設(shè)的宏觀(guān)視野中進(jìn)行考察，在對(duì)法治中國(guó)概念及其系統(tǒng)建構(gòu)進(jìn)行學(xué)術(shù)和政治層面整理的基礎(chǔ)上，討論地方法治建設(shè)在法治中國(guó)建設(shè)的地位與方位，以及法治中國(guó)建設(shè)對(duì)地方法治建設(shè)的影響。

二是對(duì)我國(guó)當(dāng)下地方法治建設(shè)實(shí)踐的現(xiàn)狀和模式進(jìn)行系統(tǒng)梳理和歸納，在檢視地方法治建設(shè)問(wèn)題和進(jìn)行全國(guó)十大城市公眾滿(mǎn)意度調(diào)查數(shù)據(jù)分析評(píng)估的實(shí)證基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化地方法治建設(shè)的操作路徑。

三是對(duì)地方法治建設(shè)的結(jié)構(gòu)功能進(jìn)行探討，分別就地方法治建設(shè)的理念、制度、行為、能力和機(jī)制等五大體系進(jìn)行學(xué)理層面的解析。

四是對(duì)地方法治建設(shè)的縱橫向關(guān)系進(jìn)行探討，分別就我國(guó)地方權(quán)力配置、央地縱向關(guān)系和地地橫向關(guān)系進(jìn)行學(xué)術(shù)述評(píng)，并以美國(guó)為例進(jìn)行域外考察，在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)央地關(guān)系與地地關(guān)系的法治化進(jìn)路。

五是對(duì)地方法治建設(shè)的公民參與進(jìn)行探討，在分析公民參與權(quán)利的正當(dāng)性和合法性理念基礎(chǔ)上，就公民參與的特征和公民參與的認(rèn)知進(jìn)行社會(huì)問(wèn)卷調(diào)查與分析，提出了公民參與地方法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路。

六是對(duì)地方法治建設(shè)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系進(jìn)行探討，在分析地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的背景和可能性基礎(chǔ)上，提出了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的原則和方式，并設(shè)計(jì)了一個(gè)具有很強(qiáng)實(shí)踐性和可操作性的地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)模型。

七是對(duì)涉及地方法治建設(shè)的城市管理執(zhí)法體制改革、公共工程建設(shè)項(xiàng)目的信息公開(kāi)與民主監(jiān)督機(jī)制，以及城市人戶(hù)分離現(xiàn)象與治理等三個(gè)不同層面的典型案例進(jìn)行研究，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議與完善方案。

（二）主要觀(guān)點(diǎn)

（1）法治中國(guó)建設(shè)將決定并深刻地影響著地方法治建設(shè)的方向、內(nèi)容和進(jìn)程，并深刻影響著地方治理法治化的理念、思維和方式，地方法治建設(shè)也應(yīng)該在法治中國(guó)的概念統(tǒng)領(lǐng)、重大任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)下有序推進(jìn)。另外，地方法治建設(shè)將為法治中國(guó)建設(shè)提供最重要的動(dòng)力、最前沿的場(chǎng)域、最直接的體現(xiàn)、最生動(dòng)的樣本、最典型的實(shí)踐。

（2）中國(guó)地方法治建設(shè)的實(shí)踐模式大致可以分為體制回應(yīng)型、先行先試型與自生自發(fā)型三種，體制回應(yīng)型地方法治建設(shè)實(shí)踐模式以中央號(hào)召與地方回應(yīng)的央地互動(dòng)形式展開(kāi)，先行先試型地方法治建設(shè)實(shí)踐模式以地方主動(dòng)探索創(chuàng)新的主動(dòng)形式展開(kāi)，而自生自發(fā)型地方法治建設(shè)實(shí)踐模式以地方基層治理鄉(xiāng)規(guī)民約的自治形式展開(kāi)。

（3）地方法治建設(shè)的可能性與正當(dāng)性來(lái)源于兩個(gè)層面的構(gòu)建維度：國(guó)家法治建設(shè)的統(tǒng)一性要求，以及地方知識(shí)的區(qū)域性影響。因此，法治中國(guó)的實(shí)現(xiàn)既需要國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，也需要地方層面在法治國(guó)家建設(shè)的統(tǒng)一原則和憲法法律框架下發(fā)揮能動(dòng)作用和首創(chuàng)精神。

（4）地方法治的文化樣態(tài)、規(guī)則體系、治理行為構(gòu)成了國(guó)家法治思維、制度和方式的基礎(chǔ)，但是這并不妨礙地方法治與國(guó)家法治的統(tǒng)一性和一致性，地方法治與國(guó)家法治是特殊與普遍、個(gè)別與一般、差異與普適、具體與抽象、多元與統(tǒng)一的辯證性、關(guān)聯(lián)性的互動(dòng)和互恰的發(fā)展過(guò)程；從地方知識(shí)的視角來(lái)看待地方法治，有助于深入研究地方法治文化的形成機(jī)理，以及地方法治的傳統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、個(gè)殊性、具體性和多元性特征，也會(huì)有助于深入研究地方風(fēng)俗和習(xí)慣如何影響地方的制度創(chuàng)新；地方法治的建設(shè)和創(chuàng)新過(guò)程中應(yīng)該充分尊重地方知識(shí)，使得普遍主義與特殊主義的法律文化、國(guó)家中心主義與地方中心主義的法治文化都能夠在辯證中互動(dòng)和融合。

（5）“良法善治”應(yīng)該成為地方法治建設(shè)的新型模式，通過(guò)還政于民、還權(quán)于民，發(fā)揮人民主體性作用，實(shí)現(xiàn)地方法治的根本轉(zhuǎn)型；從“良法”到“善治”的過(guò)程實(shí)際上應(yīng)該是一個(gè)賦權(quán)于民的過(guò)程，即賦予人民地方治理立良法之權(quán)，賦予人民地方治理參與之權(quán)，賦予人民地方治理監(jiān)督之權(quán)，同時(shí)也賦予人民地方治理評(píng)價(jià)之權(quán)。

（6）地方法治建設(shè)中的軟法功能應(yīng)該體現(xiàn)在多元主體通過(guò)軟法平等參與地方治理，政府通過(guò)軟法購(gòu)買(mǎi)地方治理公共服務(wù)，通過(guò)軟法化解地方治理矛盾與沖突。

（7）地方法治建設(shè)的多方主體共治行為既是一種利益博弈行為，又是一種協(xié)商合作行為，還是一種共同建設(shè)行為，也是一種共享成果的行為，體現(xiàn)了這種共治行為經(jīng)歷了共商—共融—共建—共管—共擔(dān)—共享的社會(huì)治理法治化的過(guò)程與狀態(tài)。

（8）面對(duì)地方治理的各種挑戰(zhàn)，亟待提升地方法治建設(shè)的法治思維能力、法治規(guī)制能力、法治解紛能力和法治創(chuàng)新能力。

（9）央地關(guān)系應(yīng)該是法治化的關(guān)系，地方權(quán)力的設(shè)定必須要有法律的規(guī)定與授權(quán)，任何政策制度的設(shè)計(jì)或設(shè)定都不具有正當(dāng)性和合法性；地地關(guān)系法治化的核心是地方或區(qū)域相互之間的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化等的聯(lián)合，特別是跨省市級(jí)行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與合作也應(yīng)該是法治化的關(guān)系。

（10）提出構(gòu)建我國(guó)地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系，是為了對(duì)地方法治建設(shè)的能力與狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)和靜態(tài)的觀(guān)察與檢視，也是在為法治評(píng)估提供全方位的數(shù)據(jù)支撐和基礎(chǔ)條件，也為了使當(dāng)前全國(guó)各地的法治評(píng)估能夠從主觀(guān)主義和形式主義的亂象中解脫出來(lái)，同時(shí)也想嘗試能夠?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)尋找一條更具科學(xué)與理性的評(píng)估方法與路徑。

（三）對(duì)策建議

（1）地方法治建設(shè)的實(shí)踐需要在推進(jìn)國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)、重塑政府與社會(huì)的關(guān)系、激活多元主體有序參與、基層治理創(chuàng)新方式導(dǎo)入、強(qiáng)化公眾評(píng)價(jià)關(guān)鍵環(huán)節(jié)等實(shí)踐操作路徑上進(jìn)行完善和優(yōu)化。

（2）從地方法治建設(shè)的操作層面來(lái)看，應(yīng)該跳出體制內(nèi)思維，將體制外有利于法治建設(shè)的力量和資源調(diào)動(dòng)起來(lái)形成建設(shè)的合力，形成以政府服務(wù)型行政為主導(dǎo)，以公民、法人和其他社會(huì)組織自治為主體，以政府、公民、法人和其他社會(huì)組織共治為創(chuàng)新治理理念與路徑的，體制內(nèi)和體制外多元協(xié)同的地方治理法治化的格局和行為模式。

（3）地方法治建設(shè)亟待構(gòu)建六大機(jī)制：物本向人本轉(zhuǎn)型的能動(dòng)機(jī)制、官本向民本轉(zhuǎn)型的主體機(jī)制、政策向法制轉(zhuǎn)型的規(guī)則機(jī)制、無(wú)限向有限轉(zhuǎn)型的分擔(dān)機(jī)制、封閉向開(kāi)放轉(zhuǎn)型的陽(yáng)光機(jī)制、局部向系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的協(xié)同機(jī)制。

（4）央地關(guān)系與地地關(guān)系的法治化實(shí)現(xiàn)路徑：明確央地與地地立法權(quán)的職責(zé)權(quán)限、推進(jìn)中央與地方行政權(quán)的事權(quán)改革、理順中央與地方司法權(quán)的相互關(guān)系。

（5）地方法治建設(shè)公民參與的實(shí)現(xiàn)路徑：構(gòu)建規(guī)范的參與制度系統(tǒng)、構(gòu)建充分的參與披露機(jī)制、構(gòu)建有效地參與評(píng)估機(jī)制、構(gòu)建良好的參與生態(tài)機(jī)制。

（6）構(gòu)建地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系：首先，在構(gòu)建思路上，構(gòu)建一個(gè)不依賴(lài)于主觀(guān)判斷或自我評(píng)判的客觀(guān)性測(cè)量體系，試圖通過(guò)讓數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)來(lái)反映各地法治建設(shè)的真實(shí)狀況和趨勢(shì)，因此，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的指標(biāo)要能夠體現(xiàn)事實(shí)的客觀(guān)性和真實(shí)性，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的指標(biāo)項(xiàng)目可以進(jìn)行人為設(shè)定，但是所獲得監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是不能夠進(jìn)行人為設(shè)定的，其客觀(guān)性也無(wú)法改變，構(gòu)建這些監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)要能夠較為全面地體現(xiàn)一個(gè)地方的法治建設(shè)狀況，因此，一是要體現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系建構(gòu)的可能性和正當(dāng)性；二是要體現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系建構(gòu)的必要性和重要性；三是要體現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系建構(gòu)的實(shí)用性和再現(xiàn)性，一套地方法治監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系可以適用于全國(guó)各個(gè)地方的法治建設(shè)評(píng)估，并可以重復(fù)應(yīng)用。其次，在數(shù)據(jù)獲取上，應(yīng)該全面構(gòu)建地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)體系，充分發(fā)揮法治大數(shù)據(jù)的支持功能，將“地方法治”與“數(shù)字法治”緊密連接，將大數(shù)據(jù)運(yùn)用貫穿于地方法治建設(shè)過(guò)程之中，創(chuàng)新法治建設(shè)的戰(zhàn)略布局。最后，在框架結(jié)構(gòu)上，通過(guò)對(duì)全國(guó)各地法治建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)或考核辦法的梳理、歸納與分析，建立比較完善的具有覆蓋功能的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)，該監(jiān)測(cè)模型的框架結(jié)構(gòu)包括了7大類(lèi)、33小類(lèi)、253項(xiàng)、1157個(gè)數(shù)據(jù)指標(biāo)，并貫徹基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)與專(zhuān)門(mén)性數(shù)據(jù)相結(jié)合、定量數(shù)據(jù)與定性數(shù)據(jù)相結(jié)合、宏觀(guān)性數(shù)據(jù)與微觀(guān)性數(shù)據(jù)相結(jié)合的構(gòu)成原則。

（7）“城市管理執(zhí)法體制改革案例研究”的對(duì)策與建議：一是制度供給——進(jìn)一步完善城市管理執(zhí)法的規(guī)則體系，諸如加快制定省級(jí)層面城市管理執(zhí)法的地方性法規(guī)或政府規(guī)章、加快制定各省轄市城市管理執(zhí)法的地方性法規(guī)或政府規(guī)章、加快制定省轄市城市管理執(zhí)法的清單制度及其規(guī)范性文件；二是系統(tǒng)優(yōu)化——進(jìn)一步完善城市管理執(zhí)法的結(jié)構(gòu)體系，諸如完善城市管理執(zhí)法的協(xié)調(diào)指導(dǎo)、完善城市管理執(zhí)法的職權(quán)配置、完善城市管理執(zhí)法的主體整合、完善城市管理執(zhí)法的范圍設(shè)定、完善城市管理執(zhí)法的模式；三是機(jī)制創(chuàng)新——進(jìn)一步完善城市管理執(zhí)法的運(yùn)行體系，諸如建立城市管理執(zhí)法的協(xié)同機(jī)制、建立城市管理執(zhí)法的開(kāi)放機(jī)制、建立城市管理執(zhí)法的程序機(jī)制、建立城市管理執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制、建立城市管理執(zhí)法的提質(zhì)機(jī)制、建立城市管理執(zhí)法的評(píng)價(jià)機(jī)制。

（8）“公建項(xiàng)目信息公開(kāi)與民主監(jiān)督機(jī)制案例研究”的對(duì)策與建議：一是完善信息公開(kāi)與民主監(jiān)督的制度建設(shè)；二是實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)與民主監(jiān)督的宏觀(guān)機(jī)制；三是保障信息公開(kāi)與民主監(jiān)督的公眾參與；四是強(qiáng)化信息公開(kāi)與民主監(jiān)督的資源整合。

（9）“人戶(hù)分離人口現(xiàn)象與治理案例研究”的對(duì)策與建議：一是更新治理觀(guān)念與治理策略，認(rèn)識(shí)新時(shí)期特大城市發(fā)展中的人戶(hù)分離普遍現(xiàn)象；二是運(yùn)用法治思維與法治方式，應(yīng)對(duì)新時(shí)期特大城市發(fā)展中的人戶(hù)分離現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)；三是構(gòu)建信息平臺(tái)與預(yù)警機(jī)制，預(yù)防新時(shí)期特大城市發(fā)展中的人戶(hù)分離治理風(fēng)險(xiǎn)。

三  成果的主要價(jià)值

該成果的學(xué)術(shù)與應(yīng)用價(jià)值體現(xiàn)在：一是在學(xué)術(shù)層面，通過(guò)理論研究，進(jìn)一步闡釋和論證地方法治建設(shè)作為一個(gè)相對(duì)于國(guó)家法治建設(shè)的概念，在理念體系、制度體系、行為體系、能力體系和機(jī)制體系等結(jié)構(gòu)功能中的基本原理和理論預(yù)設(shè)，為地方法治建設(shè)作為一個(gè)確定性和實(shí)踐性概念提供了學(xué)術(shù)理論層面的觀(guān)照。二是在應(yīng)用層面，通過(guò)大量的和階段性實(shí)證研究或案例研究，進(jìn)一步揭示和概括我國(guó)地方法治建設(shè)的不同形態(tài)與類(lèi)型，并以這些實(shí)踐性研究為基礎(chǔ)，通過(guò)法學(xué)社會(huì)學(xué)分析方法以及數(shù)據(jù)分析和模型設(shè)計(jì)，建構(gòu)了一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、指標(biāo)真實(shí)、選擇優(yōu)化、利于操作、公正有效的地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系模型，對(duì)于真實(shí)和客觀(guān)評(píng)估地方法治建設(shè)的質(zhì)量和水平提供了測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)尺度。