中國地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)金洪飛主持完成的國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“中國地方政府債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號為：14AZD036），最終成果為研究報(bào)告《中國地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究》。課題組成員有：沈雨婷、葛璐瀾、程小慶、周金飛、鄭春榮。

一  研究的目的和意義

隨著中國地方政府債務(wù)的集聚，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為近幾年中國所面臨的急需解決的重要問題。然而，中國政府會計(jì)體系、政府財(cái)政透明以及地方政府舉債方式等方面存在問題，使得中國地方政府債務(wù)管理困難重重。本項(xiàng)目的研究目的，就是通過對政府會計(jì)制度、財(cái)政透明度、舉債方式和地方政府債務(wù)管理進(jìn)行理論研究和經(jīng)驗(yàn)分析，在構(gòu)建理論模型闡述地方政府債務(wù)的相關(guān)機(jī)理，以及解決理論問題的同時(shí)，提出關(guān)于中國地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面的，在理論上科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)踐中可行的政策建議，為政府決策提供科學(xué)支撐，以便有效防范和緩解中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，本項(xiàng)目研究具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二  成果的主要內(nèi)容

該成果的主要研究內(nèi)容有四部分。

（1）政府會計(jì)制度和地方政府債務(wù)管理。該成果的第二章將系統(tǒng)地分析目前中國政府會計(jì)制度以及對地方政府債務(wù)的確認(rèn)、核算和計(jì)量現(xiàn)狀，并結(jié)合西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)和中國國情，探索中國地方政府會計(jì)制度改革的科學(xué)進(jìn)程，提出中國政府會計(jì)改革目標(biāo)和具體實(shí)施步驟。

（2）地方政府的舉債方式。該成果的第三章對地方政府舉債方式的發(fā)展和演變進(jìn)行了回顧，通過構(gòu)建理論模型對地方政府過度舉債的動因進(jìn)行了分析，并重點(diǎn)研究了近年來地方政府的主要舉債方式。通過構(gòu)建理論模型對地方政府過度舉債的動因進(jìn)行分析，并根據(jù)所構(gòu)建的模型對現(xiàn)有地方政府債務(wù)的管理政策的作用機(jī)制和效果進(jìn)行了分析。通過使用博弈論和計(jì)量方法，對融資平臺公司的舉債行為進(jìn)行了分析。該成果的第三章還用回歸模型對地方政府債券發(fā)行利率進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)研究。

（3）財(cái)政透明度和地方政府債務(wù)管理。該成果的第三章中，以地方政府財(cái)政透明度為切入點(diǎn)，從政府債務(wù)“借、用、還”三個方面展開對地方政府債務(wù)管理的研究。首先，比較系統(tǒng)地介紹了國內(nèi)外對財(cái)政透明度研究的現(xiàn)狀，并指出當(dāng)前中國地方政府財(cái)政透明度的現(xiàn)狀；通過動態(tài)博弈模型研究了地方政府自主發(fā)債過程中的最優(yōu)財(cái)政透明度，并通過計(jì)量方法對財(cái)政透明度在地方政府債務(wù)限額管理中的中介效應(yīng)進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)分析；還研究了財(cái)政透明度與地方政府債務(wù)置換的關(guān)系，通過博弈模型研究了地方政府債務(wù)置換過程中可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，以及財(cái)政透明度在防范道德風(fēng)險(xiǎn)中的作用；研究了財(cái)政透明度與地方政府債務(wù)募集資金使用的關(guān)系，通過構(gòu)建多任務(wù)委托代理模型，研究了在財(cái)政透明度不高的背景下，如何提高地方政府債務(wù)資金的使用效率。

（4）中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究。該成果的第五章首先對地方政府債務(wù)在長期及短期中的可持續(xù)性進(jìn)行了理論研究。通過構(gòu)建地方政府債務(wù)累積過程的可持續(xù)性理論模型分析地方政府在長期中的償債風(fēng)險(xiǎn)，以及不同的政策背景下地方政府債務(wù)可持續(xù)性情況；然后通過對地方政府債券投資模型中的均衡狀態(tài)分析，進(jìn)一步分析了地方政府流動性風(fēng)險(xiǎn)的影響因素。另外，在報(bào)告中構(gòu)建了中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系并對目前情況進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析。圍繞地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生過程，基于債務(wù)現(xiàn)狀、償債能力、舉債壓力及外部宏觀環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素等方面構(gòu)建了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估與預(yù)警體系，使用了層次分析法和熵值法結(jié)合的綜合賦權(quán)方法確定該指標(biāo)權(quán)重，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)警戒值判斷預(yù)警區(qū)間，最終計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)評估指數(shù)并確定風(fēng)險(xiǎn)水平，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的評估、預(yù)警和分析。

三  成果的主要觀點(diǎn)和建議

該成果主要觀點(diǎn)如下。

（1）中國的會計(jì)核算報(bào)表對地方政府債務(wù)的核算范圍較窄，只反映了地方政府債務(wù)中直接顯性的部分，直接隱性債務(wù)和或有負(fù)債并沒有反映在資產(chǎn)負(fù)債表中，財(cái)務(wù)報(bào)表附注中也沒有披露相關(guān)信息。中國地方政府負(fù)債種類繁多且具有一定的特殊性，應(yīng)綜合考慮政府債務(wù)的本質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際承擔(dān)者、償還金額的可靠估計(jì)性等因素來衡量一項(xiàng)債務(wù)是否屬于政府負(fù)債，同時(shí)適當(dāng)采用多種計(jì)量屬性進(jìn)行債務(wù)計(jì)量，提高債務(wù)會計(jì)信息的有效性。就地方政府債務(wù)信息管理而言，還存在地方政府債務(wù)定義不夠明確、地方政府披露信息不全面、地方政府公開的會計(jì)報(bào)表完整性不高、政府和所屬的事業(yè)單位及社團(tuán)缺乏統(tǒng)一的會計(jì)準(zhǔn)則和制度體系、缺乏公開披露的政府財(cái)務(wù)報(bào)告等問題。

（2）對于地方政府過度舉債成因的研究表明，中央政府和地方政府在最優(yōu)地方債務(wù)水平的選擇上是有差異的，地方政府舉債時(shí)只會考慮本地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，另外再加上晉升激勵因素，使得其最優(yōu)地方債務(wù)水平要高于中央政府所設(shè)定的相應(yīng)水平，導(dǎo)致地方政府過度舉債。首先，地方政府和融資平臺之間存在的委托代理問題，使得資金的使用效率降低；其次，也會造成二者在債務(wù)問題上的權(quán)責(zé)不清，使得地方財(cái)政負(fù)擔(dān)上升；最后，地方政府通過融資平臺舉債會在很大程度上增加中央政府對于地方政府債務(wù)的監(jiān)管成本。

（3）公開發(fā)行的地方政府債券發(fā)行利率相對較合理地體現(xiàn)了財(cái)政狀況之好壞，財(cái)政狀況較差、金融市場發(fā)展程度不高的地方政府其融資成本很高，反過來又會進(jìn)一步惡化其財(cái)政狀況。這也意味著，為了以較低的成本獲得融資，地方政府必須改善其財(cái)政狀況，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。所以成熟的地方政府債券市場，可以幫助地方政府加強(qiáng)財(cái)政自律，降低地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（4）當(dāng)前中國地方政府的財(cái)政透明度還不太高，中央政府可以將地方政府自行發(fā)債額度大小作為一種激勵措施，來引導(dǎo)地方政府真實(shí)地披露財(cái)政信息，從而提高地方政府財(cái)政透明度；對于地方政府新增債務(wù)限額分配，要積極利用財(cái)政透明度的中介效應(yīng)，發(fā)揮財(cái)政透明度的信號作用。

（5）影響地方政府債務(wù)長期可持續(xù)性的主要因素為經(jīng)濟(jì)增長率、利率、財(cái)政赤字率以及初始債務(wù)水平，而經(jīng)濟(jì)增長率是最為核心的因素。中國目前經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)意味著經(jīng)濟(jì)增長率已經(jīng)從高速增長模式進(jìn)入較低水平，并且未來還有繼續(xù)下降的可能，給中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加了更多的可持續(xù)性壓力。影響地方政府債務(wù)中短期可持續(xù)性的主要因素為現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)規(guī)模、市場對低風(fēng)險(xiǎn)債券的投資需求水平以及地方政府間經(jīng)濟(jì)基本面的相對強(qiáng)弱水平。從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的經(jīng)驗(yàn)分析結(jié)果來看，由于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及難以化解的融資壓力，中國地方政府債務(wù)平均風(fēng)險(xiǎn)水平有上升趨勢，多個省級地方政府風(fēng)險(xiǎn)等級提高；北上廣以及長三角地區(qū)等各個省份因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、增長潛力大、償債能力穩(wěn)定，具有最低的風(fēng)險(xiǎn)等級，而北部地區(qū)以及中部地區(qū)的部分省份，面臨較為嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)以上觀點(diǎn)，該成果建議如下。

第一，在政府會計(jì)改革方面，應(yīng)當(dāng)首先明確改革的目標(biāo)是促進(jìn)健全的政府財(cái)務(wù)管理，幫助政府履行公眾受托責(zé)任。建議先開展地方政府債券復(fù)式預(yù)算的試編工作，積累工作經(jīng)驗(yàn)，逐步完善地方政府預(yù)算管理模式。需要建立統(tǒng)一的會計(jì)準(zhǔn)則和制度體系，全面覆蓋地方政府債務(wù)。另外，要加快政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制，并完善地方債務(wù)信息披露。

第二，就地方政府的舉債而言，嚴(yán)格的問責(zé)制可以使地方政府重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此要完善地方官員在債務(wù)管理上的問責(zé)與考核，切斷融資平臺與地方政府之間的隱性擔(dān)保，并加快地方政府債券市場建設(shè)，促進(jìn)地方政府信用評估和地方政府債券定價(jià)市場化。要鼓勵發(fā)展有效的第三方評級體系，完善金融市場環(huán)境，使地方政府債券能夠在市場交易中體現(xiàn)政府信用價(jià)值。

第三，財(cái)政透明度的提高不僅可以提高地方政府債務(wù)資金的使用效率，也可以讓地方債券利率反映出政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，有利于地方政府債券市場的健康發(fā)展。因此，需要完善頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)財(cái)政透明度制度建設(shè)，并規(guī)范財(cái)政信息公開程度，加大政府審計(jì)力度。就目前而言，財(cái)政部可以將地方政府自行發(fā)債額度大小作為一種激勵措施，來引導(dǎo)地方政府真實(shí)地披露財(cái)政信息，并設(shè)置政府債務(wù)專欄，規(guī)范債務(wù)信息披露。

第四，為了對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，當(dāng)前急需解決的重要問題，是厘清各級地方政府隱性債務(wù)水平以及當(dāng)前債務(wù)關(guān)聯(lián)項(xiàng)目的運(yùn)行情況，獲得或估算出較為準(zhǔn)確的債務(wù)水平及債務(wù)結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)。建議各個地方政府在加快綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制的同時(shí)，建立動態(tài)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，以及各級政府財(cái)政狀況、債務(wù)情況的具體數(shù)據(jù)，估算不同經(jīng)濟(jì)條件下的政府債務(wù)相關(guān)預(yù)警指標(biāo)等，實(shí)時(shí)跟蹤指標(biāo)情況，對于風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出針對性預(yù)案。

第五，鑒于部分省份和地區(qū)近幾年的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于高位，并有繼續(xù)上升趨勢，需要做好應(yīng)對措施。短期內(nèi)要盡快甄別各級地方政府隱性債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)暴露水平，提出不同等級的風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對預(yù)案，包括債務(wù)違約后的過渡與處置方案；中期內(nèi)根據(jù)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，定期監(jiān)測債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)及發(fā)展趨勢，對于不同等級的地方政府采取不同等級的行政管制措施與監(jiān)管力度，對高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的債務(wù)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控；長期中需要改善中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系，調(diào)整財(cái)權(quán)與事權(quán)分配結(jié)構(gòu)，從債務(wù)累積的根源上降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。