施新州：黨內法規制度建設的基本規律

作者：施新州，系國家社科基金項目“黨內法規制度建設基本規律研究”負責人、國家法官學院教授

黨內法規是中國的一種政治法，屬于公法范疇。習近平總書記指出：“每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”黨內法規制度形成于革命、建設和發展進程，是黨堅持政治理念、完善體制機制、優化組織功能的制度保障。黨內法規制度建設是黨的傳統和優勢，盡管所處歷史背景、社會環境和所面臨的時代要求不同，但它始終遵循其基本規律。

以馬克思主義法學觀為指導，堅持法與政治屬性的有機統一

黨內法規制度是在中國政治發展及其法治化演進中產生的，具有法與政治雙重屬性。馬克思在《〈政治經濟學批判〉序言》中揭示了法與社會政治關系的特質，“法的關系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發展來理解，相反，它們根源于物質的生活關系”。法與政治是有機統一的，政治決定法的屬性、結構和功能；法規定且保障政治價值、體制及機制運行；二者統一于社會政治過程。黨內法規制度建設圍繞黨的指導思想、黨的宗旨和政治使命展開，實現法屬性與政治屬性相統一。

第一，堅持馬克思主義理論指導。自成立之日起，中國共產黨就秉持科學社會主義理論，以解放社會最底層的勞苦大眾、建立人民的政權為己任，第一個綱領號召“要把工人、農民和士兵組織起來”以實現社會革命，承認無產階級專政，“直到消滅社會的階級區分”。在馬克思主義中國化的各階段，黨內法規制度建設始終堅持正確政治方向。

第二，堅持人民至上原則。七大通過的黨章明確黨“代表中國民族與中國人民的利益”。事實上，黨的二大通過的《關于共產黨的組織章程決議案》中就已申明：黨“應當是無產階級中最有革命精神的大群眾組織起來為無產階級之利益而奮斗的政黨”。人民性決定著黨內法規制度建設的法屬性和政治屬性。

第三，保障黨的政治使命。中國共產黨心懷解放全人類的崇高政治理想，這“使我們黨得以擺脫以往一切政治力量追求自身特殊利益的局限”。黨內法規制度建設在各層面體現這一根本特征，通過制定關于各級黨組織和黨員的法規制度，為階段性目標的實現提供穩定制度支撐，實現自身價值，保障政治使命的完成。

以辯證唯物主義認識論為指引，堅持在實踐中實現法的發展

法的內容是由現實物質條件決定并在實踐中產生的。黨內法規制度建設根據不同歷史階段的現實需要，以黨的組織狀況和政治任務為出發點，堅持辯證唯物主義認識論和實踐論，在艱辛實踐中探索前行。從黨的創立和大革命時期的制度移植借鑒，到土地革命戰爭時期的實踐創新，從全民族抗日戰爭時期的新要求，到全國解放之后全面執政的新發展，從改革開放新時期的規范化，到新時代以來的體系化，它經歷了從單向度建設到全方位構建的演進過程。

第一，制度的移植和借鑒是初期的基本特征。中國共產黨是在共產國際幫助下成立的，黨章和其他黨內法規中有不少移植內容。即使在瑞金局部執政時期的法制建設亦然。由于缺乏黨建和執政實踐積累，借鑒移植相關經驗與知識是必要的，盡管受“左傾”教條主義影響存在不符合實際的規定并產生了嚴重錯誤，但歷史地看，這在一定程度上推動了事業發展和法規制度建設。

第二，實踐創新是制度成長的源泉。“三灣改編”把黨支部建在連上等措施，為制度創新提供了條件。《黨代表工作大綱》（1928年）對黨代表的政治要求、工作職責、紀律任務等進行了規定。此類制度創新不僅符合現實需要、推動組織發展，還為保障紅軍建設、武裝斗爭、土地革命的統籌推進奠定了堅實制度基礎。改革開放新時期，隨著黨內法規制定工作的規范化，在1990年印發了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內法規制度建設。2013年，《中國共產黨黨內法規制定條例》公開發布。2019年，該條例進一步修訂，對保障法規制度之間的協調銜接配套意義重大，其本身也是全面從嚴治黨、依規治黨的實踐成果和制度成果。通過實踐與認識的辯證過程，黨內法規制度建設在實踐創新中不斷發展。

第三，從單向度發展到體系化構建是必然趨勢。黨的組織狀況和政治任務決定著法規制度建設的具體內容，大革命失敗后強調紀律制度建設，土地革命時期重視基層組織制度建設。黨的六屆六中全會（擴大）通過《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》等文件，完善了中央組織制度建設。各階段的單向度發展，為使黨內關系走上正軌以統一各級領導機關的行動提供了制度依據。全國執政后，隨著“新三步走戰略”的實施，啟動全面依法治國，黨內法規制度的體系化構建得以快速發展。

以加強和完善黨的建設為目標，堅持法的內容和法的形式相統一

法的內容是社會（人）的關系，法的形式是明確的普遍規范。黨內法規制度建設目標，在形式上是構建完善的黨內法規制度體系，在內容上則規范黨內關系、增進黨的團結統一，加強黨的建設。在具體實踐中，針對那些削弱黨的團結統一和阻礙黨的建設之環節、因素，通過建章立制、補齊短板，增強黨建工作的科學性和有效性，提高黨的建設質量。

第一，實現對黨各方面建設的制度全覆蓋。在革命、建設和改革進程中，形成了包括思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設等在內的黨的建設體系。法規制度具有根本性、系統性和穩定性，對推進黨的建設科學化、規范化有著重要作用。黨的十八大以來，中央黨內法規制定工作實施了兩個五年規劃，并于今年如期實現了形成比較完善的黨內法規體系的目標。黨的建設之制度化程度，是衡量黨內法規制度建設在形式和內容上相統一的重要尺度。

第二，加強黨的政治建設。1980年制定的《關于黨內政治生活的若干準則》和2016年制定的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》是加強黨的政治建設在制度發展上的體現。政治建設是黨的根本性建設，黨內法規制度建設須把政治標準和政治要求貫穿于黨的建設各方面各環節的具體制度規定。這是從經驗教訓中總結出來的。

第三，堅持思想建設與制度建設相結合。七大黨章要求“黨員必須努力地提高自己的覺悟程度”，并作為黨員義務進行了制度性規定。黨的十八大以來，注重把黨的宗旨、指導思想、奮斗目標、基本路線等融入修訂制定的準則、條例、規定、辦法、規則、細則和規范性文件，有的法規制度明確規定了理論學習和理想信念教育的形式和內容，體現“堅持思想建黨和制度治黨同向發力”的要求。

以增強黨的能力為標準，堅持在具體實施中實現法的價值

法的價值體現在法與社會的關系之中，表征為它滿足人類社會生存和發展需要的屬性和功能。黨內法規制度的價值在于，通過具體實施，優化黨組織的結構與功能，推進黨內民主和黨內法治，嚴肅黨內政治生活，增強各級黨組織（包括黨員干部）的能力。黨內法規制度的生命在于實施，具體包括黨內法規制度的執行、解釋、遵守和監督保障。在生動的實施實踐中，黨內法規制度才能以法的理性實現法的價值。

第一，黨內法規制度實施堅持系統性推進。黨內法規制度實施不是單一行為而是一個動態系統，包括黨內法規制度的普及（宣傳、教育和培訓）、黨內法規的執行（主體及其職責要求）、解釋（與黨內法規具有同等效力）、執行責任制（監督執紀問責）、執行情況和實施效果的評估（在總結和清理基礎上修訂廢止黨內法規制度），需堅持系統性推進，以保障其科學性、專業性和有效性。

第二，黨內法規制度實施要求嚴格公正規范。嚴格執行黨章和黨規，黨規黨紀面前一律平等，是黨的優良傳統。《共產黨組織根本原則》（1929年10月27日）明確指出：“共產黨的紀律是非常嚴的”，“無論是負責同志或一個普通黨員都要遵守的”。過去如此，現在亦然。“不論什么人，不論其職務多高，只要觸犯了黨紀國法，都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處。”

第三，黨內法規制度建設堅持制定和實施并重。這體現著良法善治的品質及要求。正是在具體實施中，黨內法規制定工作的能力和水平才得以不斷提升。馬克思在《哥達綱領批判》中指出，“一步實際運動比一打綱領更重要”。同時，堅持問題導向，在制定和實施并重的實踐中總結經驗教訓，黨內法規制度建設才能夠不斷提升整體質量，砥礪理性精神，堅定法治原則。

黨內法規制度建設是堅持和發展中國特色社會主義法治理論的實踐基礎，其基本規律與黨的建設規律、黨的執政規律、國家政權建設規律是一致的。加強黨內法規制度建設基本規律研究，將推動當代中國法政治學發展，為完善中國特色社會主義法治體系和建設社會主義法治國家提供理論支撐。