強化巨災反脆弱性管理 推進巨災風險協同治理

西南大學謝家智主持完成的國家社會科學基金項目《巨災風險管理機制設計及路徑選擇研究》（項目批準號為：12AGL008），最終成果為專著《社會脆弱性視角下巨災風險管理的機制及路徑選擇》。課題組成員有：陳利、車四方、涂先進、姚領、張明、陳啟亮、李屹然。

現代社會因為人與自然、人與社會、人與人之間的關系發展快速變化，風險生成、傳播與擴散機理都發生前所未有的變化。巨災系統的復雜性、脆弱性呈現新的特征，傳統的風險管理制度和模式受到極大挑戰。雖然災害社會學理論提出了不利的社會經濟條件是人類社會在自然災害面前具有“脆弱性”的原因，并提出了“反脆弱性發展”理念。但是，學界對巨災風險脆弱性的機理缺乏深入研究，巨災風險的擴散與放大機制僅僅停留在“框架”階段，巨災風險社會協同治理的目標研究更多停留在理論階段。黨的十八大、十九大明確了“推進國家治理體系和治理能力現代化”要求，巨災風險治理需要積極發展和引導公民社會組織參與風險管理，改變我國在風險管理中的“強政府弱社會”和政府主導的“單中心”管理格局。該成果引入多學科的理論和工具，創新研究視角和方法，研究脆弱性視角下的巨災成災機理、反脆弱性路徑、巨災風險社會協同治理機制等核心問題。

一 成果的主要內容與重要結論

（一）巨災是“自然因素”和“社會行為”共同作用的結果，巨災風險的成災及放大更取決于風險的社會行為

現代社會巨災的發生是“天災”與“人禍”的共同作用。災害的發生，以及損失的擴散和放大往往因為人類的“社會行為”。因此，巨災風險的“社會行為”研究成為巨災風險管理的重心。社會的脆弱性和抗逆力是巨災風險“社會行為”的兩個重要屬性。社會脆弱性表現為“易損性”和“抵抗力”，脆弱性與災害損失呈正相關的關系；抗逆力則表現為對災害沖擊的“恢復力”，與災害損失呈負相關的關系。因此，巨災風險威脅既取決于災害因子自身，更取決于人類自身的脆弱性和抗逆力。人類“社會行為”對災害具有“放大”或“減緩”的作用。巨災風險也許不可避免，但是，巨災風險的傳遞路徑可改變，巨災損失的承受能力可調節，巨災損失的不利影響可控制。該成果引入了社會脆弱性與抗逆力的災害模型，揭示了巨災的成災機理；構建脆弱性與抗逆力的評價體系及評價分析，對“中國情景”下的巨災應對提供了重要依據；基于風險擴散與社會強化機制理論構建的風險放大評價結果，為反脆弱性管理提供了堅實的微觀基礎。

（二）巨災風險主體的風險認知及行為決策具有特殊性，提高政府和社會信任度有助于優化風險理性決策行為

不同于普通風險，巨災風險認知是一個特殊的、復雜的心理過程，并受到環境和社會的影響。風險認知影響風險行為決策。基于風險認知理論，運用實驗經濟學方法設計巨災場景，驗證了面臨巨災風險，行為主體更傾向于采取風險偏好行為決策的研究假設，巨災風險的低概率特征容易引起風險主體的僥幸心理和風險冒險偏好，具體表現為缺乏購買商業保險進行主動風險管理的意識；另外，巨災發生的時間壓力、心理壓力、信息不暢等使得人們往往采取非理性的、從眾的行為決策。研究表明，提高社會成員對政府及社會的信任度，可減輕人們對巨災的恐懼感，促進理性行為和社會的有序。反之，將加劇風險冒險行為并誘發巨災危機。運用演化博弈理論方法研究政府參與和支持背景下家庭與保險公司決策的優化條件，研究表明，風險主體的行為決策受到周圍群體行為的影響，從而形成群體間行為策略選擇的相互依賴。政府的資助補貼可以極大影響理性的“從眾行為”。

（三）社會協同治理是巨災風險管理的目標模式，協同治理機制設計是巨災協同治理的關鍵

降低巨災風險社會脆弱性需要擴大參與主體的“社會性”，提高管理的“主動性”，增大損失分散的“稀釋性”，增強治理的“協同性”。巨災風險系統是由復雜網絡構成的復雜系統。傳統巨災管理缺乏對巨災復雜系統的認知和研究，因而對系統脆弱性的產生、巨災災變的形成、系統協同治理的研究難以深入，導致風險管理難以擺脫“從災害到災害”的管理陷阱。復雜系統科學理論及巨災風險管理的實踐表明，巨災復雜系統需要社會協同治理，協同治理已成為巨災風險管理的目標模式。但是，協同治理也會面臨協同失靈的困境。協同治理涉及多元化的社會主體參與、多目標的社會訴求、多環節的社會配合、多渠道資源的社會整合。實現協同有序的重要條件是構建強大的溝通機制、參與機制、學習機制等協同治理機制。需要解決風險治理中的治理目標整合、權利分配、制度保障等關鍵要素。

（四）反脆弱性是系統工程，構建現代風險管理制度和機制是關鍵

影響風險脆弱性的因素和環節相當復雜，災害風險的脆弱性管理也是一個復雜系統。巨災風險社會脆弱性首先表現為制度的脆弱性，構建現代巨災風險管理制度是前提，包括現代綜合巨災風險管理制度、巨災管理準備制度和巨災風險法律保障制度。巨災損失的“集中性”必須借助于豐富的融資工具實現損失承擔的“分散性”。巨災損失分散與融資機制不僅需要解決融資缺口問題，還需要有利于促進減災防損和兼顧效率與公平。風險知識缺失、風險認知偏差、風險溝通障礙等因素會加劇風險沖突、增加風險脆弱性，強化巨災風險教育與風險溝通制度能夠極大降低風險社會放大。脆弱性是將風險事件轉化為危機的“催化劑”，突發事件釀成危機的根源在于社會脆弱性。而危及的發生及程度的擴大反過來又會放大社會脆弱性。有效的應急管理與巨災危機應對將極大減少風險威脅和損失，同時增強反脆弱性的管理能力。

二 加強脆弱性管理，提高巨災協同治理的政策建議

（一）加快巨災法律制度建設，提高法制保障能力

現行風險治理法律體系不完善，相關法律規定缺乏針對性、實用性和可操作性，導致在災害管理中往往出現運用行政手段代替法律應用的現象。因此，巨災治理的立法工作較為迫切，如《建筑物標準法》《巨災風險監測法》《巨災災害減輕法》《巨災保險法》等。

（二）積極發展公民社會組織，促進多元協同治理

社會轉型、國家治理現代化目標背景下的巨災風險治理需要積極發展和引導公民社會組織參與風險管理。應加快政府的放權，積極培育和發展市場主體，引導和培育公民社會，增強專業市場組織參與，充分發揮社會組織在巨災風險治理中的特殊作用，實現從巨災治理的“大政府小社會”向“大政府和大社會”轉變，從危機管理向風險治理轉變。

（三）強化巨災教育與溝通，增強公眾參與能力

加大風險教育和風險溝通是減少風險沖突的重要途徑，也是進行巨災風險反脆弱性管理的重要路徑。強化學校教育、家庭教育和社區教育，以正規教育與非正規教育形式開展巨災風險教育，共同推廣形成巨災安全文化。拓展溝通平臺、創新溝通機制與方式、充分運用社交新媒體積極開展雙向溝通、引導群體情感，從而減少風險沖突，提高社會協同的有效性。

（四）加快政府改革進程，提高政府和社會公信力

公信力是政府治理和服務社會的客觀能力，最終表現為政府對社會的影響力與號召力，體現了政府的權威性、民主程度、服務程度和法制建設程度，反映了社會對政府的滿意度和信任度。政府社會公信力的提升要求政府成為一個負責任的政府、服務型政府、法治政府和透明的政府。加快政府機構改革、促進政府職能轉變，可以有效提升政府形象和效率、增強政府公信力。

（五）保障災害預防投資，提高災害主動管理水平

積極預防是最有效和最低成本的風險管理手段。建立政府穩定的預算制度，保證災害預防投入的制度化，逐漸提高災害預防投入占GDP的比例；構建多層次多元化的預防投入體系，保障預防投入的社會化；強化災害預防在規劃和投資的過程管理，將災害預防納入城市規劃布局、產業發展規劃、工程建設與施工之中，提高規劃和發展的災害預防能力；加快風險監測技術和裝備開發速度，提高科技防災水平；大力發展災害信息系統，提高災害信息化管理能力。

（六）積極發揮社區作用，完善風險治理網絡結構

巨災風險協同治理依賴于構建多層次、多中心，并相互連接、相互依賴的協作網絡結構體系。現存的政府主導的線性模式和單中心治理模式的風險治理網絡未能有效連接社區，社區未能有效發揮作用，表現出較大的脆弱性和較差的協同性。更為重要的是，在風險治理網絡中，社區既是最重要的參與主體，又是連接企業、政府和家庭的橋梁。因此，強化社區建設，充分發揮社區作用，是社會協同網絡治理的重點和薄弱環節，是防止“孤島”效應的有效手段。

（七）加快巨災保障工具創新，提高風險分散能力

應加快巨災保險的立法工作，積極營造巨災保險的發展環境，加快發展巨災保險和再保險，充分發揮保險在巨災風險損失分散中的作用；積極探索巨災債券、氣象指數保險、巨災股票等類型的巨災風險證券化產品，發揮保險產品在資本市場的籌融資功能及損失分散功能；擴大巨災基金的來源渠道，構建不斷增長的巨災基金。探索建立全國性和區域性綜合巨災基金，也可建立地震、洪水等專項巨災風險基金；建立政府與市場高效協同的巨災風險管理機制，實現各類風險管理工具協調配合。

三 成果的價值

該成果區別并深入研究社會脆弱性與抗逆力的關系，進一步揭示巨災的社會屬性，對巨災風險的成災機理、災害損失的擴散與傳播的機制進行研究；以社會脆弱性理論、風險社會理論、風險感知理論、風險溝通理論為理論基礎，創新探索風險擴散與社會強化機制理論；運用協同理論等系統科學理論，研究巨災復雜系統結構與特征，吸收復雜系統科學的思想，研究巨災復雜系統的屬性和行為特征，并利用協同學理論研究巨災協同治理的機制設計。這些研究視角和理論的探索對促進巨災風險管理理論創新具有積極作用。通過構建脆弱性和抗逆力的多維度分析與評價、巨災風險擴散與放大的分析評價，運用行為經濟學、實驗經濟學、進化博弈論、決策論等分析框架，研究巨災風險主體行為偏好與決策等研究設計，夯實了巨災風險管理的微觀分析基礎，并通過神經網絡法、熵權法等方法進行實證研究。這些研究思路和方法對巨災風險理論的創新具有積極意義，對研究視角和研究內容的創新也具有重要影響。