金紅磊：健全分層分類的社會救助體系

作者：金紅磊，系中央民族大學管理學院副教授、公共管理系主任

【深入學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】　　

黨的十九屆五中全會把“改善人民生活品質，提高社會建設水平”作為“十四五”時期經濟社會發展的一項重要任務，并明確要求“健全多層次社會保障體系”，“健全分層分類的社會救助體系”。社會救助體系是社會保障體系的重要組成部分，在不同歷史時期呈現不同的時代特征和發展路徑。作為兜底性、基礎性制度，社會救助在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，發揮著調整資源配置、促進社會公平、維護社會穩定的作用。改革和完善社會救助制度，是鞏固脫貧攻堅成果、建立解決相對貧困長效機制的重大制度安排。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2020年印發的《關于改革完善社會救助制度的意見》要求“用2年左右時間，健全分層分類、城鄉統籌的中國特色社會救助體系”，“到2035年，實現社會救助事業高質量發展”，明確了我國社會救助制度改革的總體規劃和發展方向，體現了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨。

明確新形勢下社會救助功能新定位，找準制度改革完善新思路。隨著絕對貧困現象消除，相對貧困問題逐漸突出，致貧原因由收入因素轉為權利、機會和能力缺乏，社會救助逐步從單一的、短期的物質救助發展到“物質+服務”的綜合型救助。社會救助制度越來越重視對救助對象尊嚴的維護，重視激發救助對象內生性動力和可持續發展能力；更為關注潛在救助群體，并覆蓋不同生命階段的救助需求，從保障基本生活向社會風險防范、發展能力提升、社會資本培育等延伸。在此背景下，在社會保障和反貧困政策的制度框架下推進改革，就要立足社會救助制度基礎性、兜底性功能定位，以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量共同參與為補充，建立健全分層分類的社會救助體系。要堅持盡力而為、量力而行的基本原則，遵循底線思維和社會政策托底要求，實現制度的公平性和可持續性；樹立以人為本理念，重視人的全面發展，切實增強困難群眾的獲得感和幸福感；樹立以家庭和社區為中心的救助理念，增強社會救助制度創新能力，通過有效政策組合，形成社會救助在生活救助、醫療救助、教育救助、心理救助、法律援助等方面的兜底保障合力；實施積極的社會救助政策，挖掘中國傳統文化資源的積極要素，構建以提升可持續生計能力、社會融入能力為核心的大社會救助體系；持續擴大社會救助覆蓋范圍，加強城鄉和地區統籌銜接，讓人民群眾共享改革發展成果。

建立主動發現機制，精準把握救助需求，優化評估和救助程序，深化“放管服”改革。只有建立相對貧困人口主動發現機制，完善救助對象認定機制，才能實現應救盡救，從制度、人群、需求上實現全覆蓋。為此，應堅持以需求為導向，在多維貧困標準基礎上，基于申請家庭經濟狀況、家庭規模和需求，利用大數據技術，精準識別困難群眾多樣化、多層次的救助需求。依據申請家庭需求評估機制，結合不同群體如未成年人、有勞動能力人員、靈活就業人員、貧困老年人等特點分類建檔立卡，完善救助對象分級分類管理，提供差異化、個性化救助，使社會救助政策、資源、服務與需求精準匹配，提升救助對象生存能力和社會融入能力。對重點救助群體的生活風險或危機事項進行定期監測，提高預判能力。從縮小相對貧困出發，綜合考慮最低工資、物價漲幅和經濟發展水平等因素，建立動態調整機制。主動及時掌握救助對象家庭實際情況，提升救助的包容性、開放性和靈活性。推進社會救助審核確認權限下放，加快社會救助信息化建設，簡化辦理流程，優化審核程序，強化經辦人員業務政策培訓，實施一站式受理、審核、審批，提升救助時效，深化社會救助領域“放管服”改革，促進服務管理轉型升級。

推進救助信息和資源互通共享，加強合作共治，提升救助效率。依托互聯網和大數據，優化社會救助政務數據流程，完善數據安全體系，提高服務質量，創新治理能力。切實了解救助對象健康、教育、居住及就業等狀況，加強動態管理，實現探訪全覆蓋，為主動發現、應保盡保、應退盡退提供信息參考。高效聚合各類救助信息，加強救助資源統籌，形成合作共治的智慧社會救助體系。采用政府購買服務或公益創投的方式，對困難群體開展多樣化、個性化救助服務。依托居委會、社會工作者及志愿者、社區居民等，實現社會救助管理和服務下沉，構建社會救助社區服務綜合平臺，完善主動發現機制，形成社會救助共同體，打通社會救助的“最后一公里”。加強大數據、人工智能信息技術在社會救助中的運用，加強救助信息和資源整合，實現精準、高效和智慧救助。

優化救助項目體系，完善社會救助服務和強化急難社會救助。厘清社會救助體系內部各項救助項目的制度邊界，實現制度有效銜接，推動項目優化重組。增強系統整體協同。減少最低生活保障與特困人員救助、臨時救助與其他救助在內容上的交叉重疊；在就業、教育、醫療、住房等專項救助基礎上，增加面向貧困老年人和殘疾人的康復救助項目。做好急難救助工作，完善政策措施，健全體制機制，并注重社會救助制度的穩定性和靈活性，形成救助合力。積極探索發展社會救助服務，把服務救助作為就業救助、康復救助等項目的重要實現方式，通過擴大社會工作介入、政府購買服務和公益創投等舉措引導社會力量參與社會救助服務。合理調整社會救助資金投入比重，加大對醫療、住房、教育以及急難救助的財政投入，加快建立符合各專項救助特點的申請對象識別認定機制，剝離專項救助項目與低保的捆綁，推動協調發展，實現雙贏。建立針對困難老年人的護理救助制度、針對困境兒童的關愛保護體系以及針對就業困難群體的就業幫扶制度，彰顯各專項救助制度的包容性與開放性。統籌銜接社會保險、社會救助和社會福利政策，提升管理效率和制度效益，實現社會救助各項目之間、社會救助與其他社會保障制度之間的有效銜接和協調發展。