白小虎 周夢天：新型城鎮化為構建新發展格局積蓄動能

京津冀區域發展指數評價指標體系圍繞創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念構建，包括5個一級指標，18個二級指標和48個三級指標。 數據來源：國家統計局

廣西南寧市南湖及周邊城市綠化景觀。新華社發

河北省邢臺市襄都區襄都湖公園，市民在練習太極劍。新華社發

浙江省杭州市富陽區陽陂湖在生態修復治理項目一期完成后正式對外開放，通過優化城市生態空間，為市民打造休閑旅游目的地。新華社發

作者：白小虎、周夢天，均為浙江省中國特色社會主義理論體系研究中心省委黨校研究基地研究員

【學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）對如何構建新發展格局作出闡釋，其中強調，要“依托強大國內市場，貫通生產、分配、流通、消費各環節，打破行業壟斷和地方保護，形成國民經濟良性循環”。城市化進程是各類經濟社會活動從分散走向集聚并促進更多社會分工的過程，新型城鎮化以人為核心，以都市圈、城市群為主要的空間載體，是聯通需求和供給循環的樞紐，可以對“形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡”產生積極作用，對促進國民經濟各環節在開放環境下順暢銜接、進而加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局意義重大。

1.以新型城鎮化為抓手，激發內需潛能

我國城市化仍有巨大空間，有助于總需求擴容提質。《建議》明確提出，“十四五”期間要“堅持擴大內需這個戰略基點，加快培育完整內需體系”。城市化對內需的拉動作用顯著，要加快出臺相關補貼獎勵政策，實現基本公共服務普惠均等，鼓勵技能勞動力、大專院校畢業生落戶城市，讓農業轉移人口、在城市常住的外地戶籍人口及其家庭成員幼有所學、病有所醫，幫助這些群體盡快融入城市。新型城鎮化所提供的公共服務可以積聚公眾消費能力，有力撬動內需市場。要積極推進人的城鎮化，拓展城市服務業發展的廣度和深度，創新教育、養老、生態等領域服務業態，大力挖掘新型城鎮化所釋放的結構性潛能。

人口向城市群都市圈集聚，創造消費新增長極。我國最主要的人口流向正在從城鄉流動轉為向城市群都市圈集聚流動，已經進入以核心大城市擴張為主要形態的都市圈化階段。未來隨著交通網絡的日益完善，都市圈將承接城市核心區人口和產業外遷的功能，為居民提供低成本、高品質的居住選擇，推動住房消費健康發展。都市圈較低的置業成本對大量年輕人口極具吸引力，年輕人口導入帶來旺盛的消費需求，有望拉動本地的餐飲、家政、教育等配套生活服務業蓬勃發展。《建議》明確指出，“十四五”期間要“培育新型消費”“鼓勵消費新模式新業態發展”“培育國際消費中心城市”。都市圈、城市群建設無疑將在引領以上消費趨勢中扮演關鍵角色。

智慧化、綠色化城市建設成為新趨勢，引領新型基礎設施投資。《建議》提出，“十四五”時期我國要“構建系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系”。當前，5G通信、物聯網、云計算、大數據、人工智能等現代技術迅猛發展，新型智慧城市建設深刻改變著社會生產、消費、交通等形態。隨著居民環保意識的不斷提高以及對優質生態環境訴求的日益增強，綠色、生態、低碳、循環的發展理念將深刻融入新一輪城鎮化建設中。從城市規劃、能源、交通、建筑到各類產業發展，綠色發展的理念、技術、材料、設備、方法等將有廣闊的應用前景，如無廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、新型空調等。要以老舊小區改造為抓手，以縣城城鎮化補短板強弱項為切入點，結合新型基礎設施建設，實現城鎮綜合承載能力和居住生活品質的跨越式發展。

2.以新型城鎮化建設為引擎，驅動供給體系高質量發展

優化生產力空間布局，實現城市群產業聯動發展。當前，我國城市群內部的產業同構程度較高、關聯程度較低、產業分工體系不夠健全�！笆�四五”期間，需明確城市特色主導產業發展方向，引導中小城市融入中心城市產業布局，深化區域間產業協作分工，探索都市圈聯合招商、共同開發、利益共享的產業協作機制，建設高效聯通的綜合交通網絡，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局�！督ㄗh》特別提出，要“優化區域產業鏈布局”。受新冠肺炎疫情沖擊，產業鏈、供應鏈的區域化、本土化已成新趨勢，城市群產業聯動發展要以暢通產業鏈、供應鏈為抓手，形成分工合理、競爭力強的區域產業一體化布局。

發揮核心城市集聚創新要素的優勢，催生經濟發展新動能。當前，新一輪科技革命和產業變革加速演變，更加凸顯了加快提高我國科技創新能力的緊迫性。都市圈核心城市扮演著集聚全球創新資源的重要角色，是創新的重要策源地�！督ㄗh》明確指出，“十四五”時期我國要“布局建設綜合性國家科學中心和區域性創新高地，支持北京、上海、粵港澳大灣區形成國際科技創新中心”。城市群和都市圈能提供超大規模市場和完備產業體系，具備有利于新技術快速大規模應用和迭代升級的獨特優勢，可推動科技成果向現實生產力加速轉化。核心大城市要全面升級招納引進全球高端人力資本的政策和服務，通過領軍型平臺企業、科研院所、新型研發機構等創新載體聚才留才，同時大力完善風險資本、孵化器、科技中介服務等創新配套條件，暢通從原始創新到商業化應用過程中各個環節的堵點，打造“雨林型”創新生態體系，讓創新源泉充分涌流。

激發生產性服務業創新動力，優化現代產業新體系。生產性服務業是全球產業競爭的戰略制高點，它與制造業發展相互促進。在我國制造業轉型升級的背景下，生產性服務業創新發展的重要性日益凸顯，它將牽引和支撐我國從制造大國邁向制造強國，形成現代化產業體系�！督ㄗh》指出，我國生產性服務業“十四五”時期亟須“向專業化和價值鏈高端延伸”“推動現代服務業同先進制造業、現代農業深度融合”。城市群中的核心大城市可以為知識密集型生產性服務業提供良好的基礎設施，為高技術從業人員提供優質的教育、醫療等服務以及多樣化的消費選擇。因此，“十四五”時期，可依托城市群協同促進研發設計、管理咨詢、廣告營銷、現代金融、會計審計、評估、法律服務等生產性服務業發展，為激發創新動力營造更好環境。

3.新型城鎮化，人口分布、公共服務應與發展空間動態匹配

有序推進戶籍制度改革，使流動人口平等享受城市公共服務。目前我國已全面放開城區500萬人口以下城市的落戶限制，“十四五”期間，應重點推進城區人口500萬以上大城市的戶籍制度改革，逐步放寬對于流動人口享受本地公共服務的限制，加快長期穩定居住和就業人群的落戶進程。應以城市群為公共服務改革的突破點，探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度，以社會保障卡為載體建立居民服務“一卡通”，在交通出行、旅游觀光、文化體驗等方面率先實現“同城待遇”。建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規模配置。

深化農村改革，推動城鄉要素平等交換、雙向流動。在縣域內探索擴大農村土地使用權流轉范圍，吸引城市要素進入鄉村。合法合規推進農村建設用地平等入市，引導使用權有序退出，拓寬城市高生產力的產業發展空間，增強城鄉區域發展后勁。完善城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策，對農村土地使用權退出給予合理的市場化補償，并與城市公共服務掛鉤。為農業轉移人口提供就業培訓、職業發展輔導，從而壯大城市人口群體，帶來穩定升級的消費需求。

以國土空間規劃為牽引，推進完善城鄉區域空間治理。《建議》要求發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。為此，國土空間規劃要將用地指標和發展空間向人口流入區域傾斜，盡早實現土地指標和發展空間“跟人走”。人口凈流入、發展較快的城市，尤其是大都市應適當增加土地指標配置；人口較快增長的地方，應增加建設用地，增加房地產供應。要以城市群為主體進行區域性國土空間規劃，協調大城市和中小城市發展定位、發展空間的配置，激發大中小城市政府的發展積極性，打破行政壁壘，優化行政區劃設置，推動各類要素加快形成新一輪合理配置。