陳永杰 程藝萌：以治理能力強化治理效能

作者單位： 杭州師范大學社會建設與社會治理中心

基層社會治理現代化是社會治理現代化的應有之義和必然要求。衡量基層社會治理現代化的一個重要標準是，能否把社會治理中的制度優勢轉化為治理效能。增強基層社會治理效能需要不斷完善基層社會治理體系，但基礎和關鍵是強化基層社會治理能力。基層社會治理能力的增強必須聚焦基層社會治理中的突出問題，著力增強基層社會治理主體的基礎性能力。

基層社會治理中的突出問題

增強基層社會治理能力必須分清主次，抓住主要矛盾，聚焦基層社會治理中出現的核心問題。這些問題集中表現為四對具有突出性和普遍性的矛盾。第一，依法治理與變通執法的矛盾。法治化是我國社會治理體系的內核特征和總體要求，但基層非法治化、非制度化的治理手段仍在一定程度上運用到社會治理中；打法律擦邊球、法律軟約束、選擇性執法等“變通”執法現象仍然存在。這些現象的形成既與基層干部隊伍的法律素養、法律體系的完備性相關，更與重結果輕程序的考核激勵相關。

第二，復雜治理任務與有效協調機制缺失的矛盾。基層社會治理的復雜性決定了政府部門之間、政府與社會之間協同合作的重要性。一些基層政府部門或堅持部門保護主義，或為利益而競爭，導致壁壘林立、協調失衡，推諉現象頻頻發生；一些部門權力本位、自我中心意識仍然較強，管控維穩思維突出，政府、社會協同的意識和能力較弱。

第三，智慧治理擴散與應用能力不足之間的矛盾。在強調智慧治理的熱潮中，一些基層社會治理主體刻意強調技術治理，為技術而技術，重投入、輕應用、重技術、輕制度現象突出。例如，碎片化的技術設備缺乏整體性的應用體系，跨部門和跨層級的數據交換缺乏信息共享機制；制度建設與技術建設脫節斷層，政務服務缺乏“最后一公里”的有序銜接機制，業務協同無法發揮最大效力。

第四，社會治理創新競爭與創新的持續性、擴散性之間的矛盾。近年來，社會治理創新已成地區競爭的重要內容，社會治理創新的多樣性已成為反映基層社會治理活力的重要表現。但一些地方在形式化的激勵機制下，出現了為創新而創新的現象。例如，注重創新包裝和形式，忽視創新解決問題的實際效果；注重創新的短期效果，忽視創新的制度化、持續性和擴散性；創新的“煙花”現象、“盆景”現象廣泛存在。

通過對上述矛盾的分析，可以得出一個具有共性的結論：治理主體的治理能力強弱在某種程度上成為決定基層治理效能高低的重要因素。因此，如何提高基層治理主體的治理能力，在一定意義上將成為基層治理成功與否的關鍵。

注重法治能力

法治水平是社會治理效能的重要體現，法治能力是影響社會治理效能的關鍵。提高基層社會治理主體的法治能力，一是要從源頭引導，增強基層社會治理主體的法治思維和法治意識。法治的基本邏輯是借助國家能力建立權威性的或剛性的規則，以保障法律對象行為的理性化和規范化。對于公權力而言，法治的核心在于通過規則和程序來約束權力，讓權力“運行”在法治原則的軌道上。因此，法治思維的本質是“規則意識”“程序意識”。提高基層社會治理主體的規則和程序意識，關鍵是優化基層社會治理中的目標考核體系，糾正“擺平就是水平”的治理心態，矯正重結果輕程序的考核導向，實現結果考核和過程考核的平衡。二是要注重法治培訓和學習，增強基層社會治理主體解讀法律、運用法律的專業素養。法治能力的增強不僅需要“守法”，關鍵是要懂法、用法。這就要求基層政府建立健全基層社會治理主體法治培訓和學習的長效機制，加強基層社會治理主體法治教育、出庭應訴、案例分析等法治理論和實踐環節的培養，增強基層社會治理主體運用法律解決實際問題的能力。三是要強化法治保障功能，加強社會治理領域的法律建設，建立健全功能完備、銜接有序、科學有效的法律法規體系。法治的前提是法律法規本身的科學、完備、有效，以此為基礎，治理主體才能明確自身的權責邊界，運用法律創設的規范、機制和程序來解決問題、處理糾紛。因此，要繼續加強社會治理領域的法律建設，建立健全功能完備、銜接有序、科學有效的法律法規體系。依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力，健全依法決策機制、執行機制和監督機制，推進政府依法全面履行職能。

增加協同治理能力

一是要建立健全資源下沉、保障下傾的權責分配機制，推動社會治理和服務資源向基層傾斜。以綜合行政執法體制改革為契機，完善“條權放塊”資源下沉機制，理順基層社會治理主體權責關系，增強基層社會治理主體的動力、能力和活力，減少“小馬拉大車”現象。二是要建立健全聯動融合、協同高效的跨部門協同機制。政府應構建集權高效的跨部門協調組織和機制，把協同合作納入基層社會治理單元的責任體系之中，強化社會治理目標的整體性、社會治理運行的協同性。三是要建立健全政社協同機制。現代社會的復雜性決定了任何一個組織都難以“單打獨斗”，因此，社會治理的現代化必然是一個從單向管控向多元共治轉型的過程，社會治理的效能也必然依賴于政府與社會之間的有效協作。建立健全政社協同機制，首先要確立責任和服務本位的治理理念，改變權力本位的單邊管控傾向，增進政社協同分工的合作意識；其次要賦權社會，積極發展各類社會組織，激發社會組織參與社會治理的積極性、自發性和能動性；最后要加強政社協同機制的建設，積極構建多元化的政社協同機制，增強政社協同機制的制度化和穩定性，搭建社會組織參與社會治理的平臺和橋梁。

提高智慧治理能力

以互聯網、大數據為代表的智慧治理正在重塑傳統的社會治理模式。但智慧治理絕不是簡單的技術投入，還必須注重技術與制度的深度融合。一是完善智慧治理的激勵考核體系。改變基層社會治理重技術投入、輕技術應用，重技術形式、輕技術效果的形式主義現象，政府應把關注點放到智慧治理的實際效能上。二是健全智慧治理的制度支撐體系。加強數據標準化制度建設，構建跨部門和跨層級的數據交換和信息共享機制；注重數據產權保護、數據資源交易和使用的法律制度建設；保障數據應用的安全性、規范性和合法性。三是要構建智慧治理的場景分析和應用機制。智慧治理的根本目標是把數據和技術應用到現實治理場景中，有效解決現實治理中的各類問題。因此需要梳理基層社會中的各種治理場景，分析和論證智慧治理在不同治理場景的適用性、有效性，增強智慧治理在基層社會治理中的創新應用。

推進治理創新能力

治理創新能力是應對基層社會治理復雜性的客觀要求。提高基層社會治理主體的治理創新能力，一是要建立健全社會治理創新的激勵機制。創新激勵是創新行為產生的前提條件。政府應完善社會治理創新考核體系，注重治理創新的效能導向和良性競爭，增強治理創新與官員績效的關聯度，使基層社會治理主體“想創新”；完善治理創新的容錯免責機制，增強基層社會治理創新的包容性，使基層社會治理主體“敢創新”。二是建立健全社會治理創新的學習和調查機制。創新的目的是有效解決社會治理問題，其前提是創新主體能夠精準發現和分析社會治理中存在的各類問題及原因。因此，要構建創新主體的學習和調查機制，提高創新主體的調查、分析和創新能力，使基層社會治理主體“會創新”。三是建立健全社會治理創新的制度化機制。創新能否持續和擴散是評價創新效能的重要標準，而創新的制度化水平是影響治理創新持續和擴散的重要因素。治理創新的制度化是對創新經驗的制度化提煉，是把政府創新中的隱性知識進行顯化的過程。這既需要組織內部的重視和支持，也需要依托外部的專業智庫力量來輔助支撐。四是建立健全社會治理創新的保障機制。一方面，加強組織保障，完善組織考核和支持機制，降低創新風險、增強創新激勵；另一方面，加大資源保障，在加強人財物等常規資源投入外，應特別重視通過分權和放權，強化基層社會治理主體在資源配置、組織協調等方面的治理權，進而增強其創新能力。

來源：中國社會科學網