閔凡祥：國際聯盟衛生組織與兩次世界大戰期間的抗疫合作

作者系南京大學歷史學院副教授、南京大學醫療社會文化史中心主任，本文系國家社科基金項目“歐美醫療社會文化史研究”[17BSS043]的階段性成果

 近代以來，隨著全球經濟聯系的日益緊密，人員交往的頻繁，使得疾病在更大空間范圍內的傳播成為可能。鼠疫、霍亂、黃熱病等傳染性疾病不時威脅著人們的生活。為防控疫情，相關國家采取了隔離措施，但標準不一的隔離政策又影響了國家間的貿易往來。為解決區域性或全球性疫病流行時單個國家防控“失靈”的問題，以及將“不同國家相互沖突且代價高昂的海上檢疫要求降至最低限度”，國際間合作抗疫的理念萌生，相關協調與合作實踐被不斷探索與踐行，國際衛生組織開始出現。

自1851年第一屆巴黎國際衛生大會起，至第一次世界大戰爆發前，世界上已建立起多個具有較大影響力的國際衛生組織。其中由主權國家組成的有，成立于1902年的美洲國家國際衛生局（后改名為泛美衛生局，工作重點是美洲地區）和設立于1907年的國際公共衛生辦公室（工作重點為歐洲和中東地區）。它們以防止傳染病的傳播和促進國際貿易為主要目的，定期召開區域性國際衛生大會，針對相關疫病防控事宜進行專項討論；通過和簽署國際衛生協定或公約，促進相關疫情信息的收集與國際交換，形成國際合作應對機制，為其后國際疫病防控合作積累了寶貴經驗。

但是，這些國際衛生組織的職能有限，合作主要集中于區域性的傳染病防疫，而且以信息收集和發送為主要內容，本身不具有采取實際防控行動的能力和資源，所通過的相關國際衛生公約也因合作機制執行力不強而約束力不夠，解決問題的效力性不強，如國際公共衛生辦公室對1917年東歐斑疹傷寒和1918年大流感的防控不力。既有國際衛生組織存在的各種局限，引起德國醫生羅伯特·科赫等一批流行病學家的反思。他們認為，傳統的國際疫病防控合作具有明顯的區域中心主義色彩，只注重保護歐美發達國家的利益，防控重點是將傳染病蔓延遏止于發達國家的港口和國界之外。在他們看來，國際抗疫合作應將注意力放在疫病暴發的源頭，即非工業化國家內部而非邊界，通過調查這些國家的疫病流行情況，通過國際援助改善其公共衛生狀況，將疫病控制和消滅于其暴發地。如此，才能更好地阻止傳染病的蔓延，進而保護歐美國家在全球的經濟利益。

一戰結束后，試圖成為戰后國際新秩序和未來國際事務領導者的國際聯盟，努力在國際抗疫合作與衛生治理方面有所作為，在其成立條約《國際聯盟條約》第23條中即明確規定：要努力采取措施，以便在國際范圍內預防及撲滅各種傳染性疾病。依據這一條款，國際聯盟首先在1920年初成立了臨時衛生委員會具體負責傳染病預防工作。同年9月，國際聯盟大會又通過決議，成立常設輔助機構——國際聯盟衛生組織（以下簡稱為國聯衛生組織），專門負責和處理國際疫情與衛生問題。國聯衛生組織在組織架構上又分為衛生委員會、醫務部和總顧問委員會，三者各司其職，并在必要時進行協調合作。

在兩次世界大戰期間，國聯衛生組織通過對傳染病流行國家和地區給予物質援助，協調各國隔離立法與實踐，創設國際性的監控體制，推動與各國衛生行政當局的合作，派遣技術團隊指導公共衛生服務事業，有效地促進了國際合作抗疫，以及經濟欠發達國家和地區公共衛生事業的發展。因其突出的工作成效，國聯衛生組織被認為是國聯最為成功的輔助組織之一。

國聯衛生組織通過積極介入和干預，在一戰后歐洲斑疹傷寒、登革熱等傳染病的有效控制和防治中發揮了重要作用。1917-1921年間，斑疹傷寒導致東歐和蘇俄2500萬-3000萬人染病，300萬人死亡。國聯衛生組織改變之前國際衛生組織僅對疫情暴發國和地區提供控制疫病蔓延建議的傳統做法，通過提供肥皂、藥品、醫療設備、救護車和其他抗疫物資等實質性援助，幫助東歐和蘇俄成功控制住斑疹傷寒的流行。1927-1928年，登革熱在希臘暴發，致使100萬多人感染，1000多人死亡。國聯衛生組織給予希臘政府積極幫助，推動希臘發展以專業性地區醫療中心為基礎的公共衛生體系，解決居民的公共衛生問題，成功控制住了疫情。

國聯衛生組織還通過聘請專家，組織專業委員會的形式，對當時的主要流行病進行研究和預防。這些專業委員會包括瘧疾委員會、肺結核病委員會、癌癥委員會、昏睡性腦炎委員會、天花委員會等，它們在疾病知識的傳播方面發揮了重要作用，有力地推動了國際社會對這些疾病的認知和預防。

國聯衛生組織于1925年3月在新加坡設立東方疫情局，將更多的注意力投向經濟欠發達和衛生條件落后的國家和地區，擴大了其疫情信息收集范圍和影響力。借助于電報與電話，通過與相關國家政府的緊密合作，東方疫情局對東自爪哇、日本諸海港、蘇聯西伯利亞東海岸，西至好望角以東到西非東海岸，南含澳洲、新西蘭、太平洋諸島等范圍內200多個港口城市及主要內地城市的疫情實施密切監測，全面收集有關鼠疫、霍亂、天花等主要流行病的暴發地、感染率、死亡率以及相關當局所采取的防疫措施等信息，在整理匯總后將之快速發送給100多個相關國家和地區的衛生負責機構，使與疫源地有密切聯系的地區及早獲悉潛在的疫病威脅，及早采取防控措施。此外，該機構還編印疫情信息周報或月報，為相關國家和地區的疫情防控提供信息支持。后來，在荷蘭東印度公司的協助下，東方疫情局在爪哇建立廣播站，通過廣播及時發布最新流行病信息，使航經該海域的船只和附近港口可獲得即時疫情，提高了疫情信息傳播效率。

國聯衛生組織的最大成就是，通過對經濟欠發達、衛生事業落后的國家和地區給予相應援助，改善了這些國家和地區的衛生狀況，并推動現代公共衛生制度的建立和健全。得益于東方疫情局及時準確的疫情通報，東南亞各國和地區加強了相互間在流行病控制上的信息交流與具體合作，增強了對流行病的監測與防控能力，改善了其公共衛生狀況。這些工作有效地降低了當時幾種主要流行病在東南亞各主要港口暴發和蔓延程度。在新加坡，1921年有28人感染鼠疫，全部死亡；1922年出現的39例患者中有37人死亡；1929年9月至1933年4月，該地連續無鼠疫病例報告。雖然在4月份又出現1例新增病例，但一直保持了較低的流行水平。霍亂和天花在新加坡的影響也得到有效控制，染病和死亡人數整體上呈逐年下降趨勢。此外，在國聯衛生組織推動下，1937年8月召開了萬隆遠東國家鄉村衛生會議，通過倡議鄉村重建計劃，極大地改變了東南亞國家政府對瘧疾防治重要性的認識，增強了國家防疫的責任和國際合作意識。國聯衛生組織的衛生宣傳和教育活動，也極大地改變了東南亞人的傳統衛生觀念和習慣。

國聯衛生組織在某種程度上克服了其前國際衛生組織的不足和缺陷，是國際抗疫合作發展史上的一大進步。盡管由于種種原因，國聯衛生組織未能統一合并國際公共衛生辦公室和泛美衛生組織，建立起全球統一的國際抗疫合作與公共衛生治理組織，在一定程度上影響了國際抗疫資源的集中和合作措施的執行效果，但它與后二者進行了盡可能的協商與合作，對兩次世界大戰期間的國際疫情防控做了許多富有開創性且頗具實效的工作，是現代全球公共衛生治理發展歷史的重要組成部分。其機構力量、運行網絡、合作原則，在二戰后大部分為新成立的世界衛生組織所繼承和發展，并融合進新的全球公共衛生治理體系之中。例如，東方疫情局所建立的流行病信息收集與傳播網絡，即為世界衛生組織所接收，成為其早期在東南亞開展衛生治理活動的重要基礎。