國際衛生大會與國際疫情通報制度的緣起

1851年7月，第一屆國際衛生大會在巴黎召開，揭開了現代意義上多邊防疫行動的序幕。最初的四屆大會主要由歐洲城市主辦、參會者以歐洲人為主，霍亂是大會唯一重點關注的疫病。盡管霍亂在大西洋兩岸都存在，但彼時影響美洲的另一個主要疫病是黃熱病。對于美洲國家而言，此次國際衛生大會到處充斥著“歐洲中心主義”的行為令人失望。

19世紀70年代，黃熱病在巴西暴發，并迅速傳播到巴拉圭、烏拉圭和阿根廷，僅在布宜諾斯艾利斯就造成15000多人死亡。1878年，黃熱病更是跨海越洋抵達美國本土，并在密西西比河流域大規模暴發。這種跨區域的流行疫病，讓美洲國家意識到必須采取國際措施來抗擊。

1880年5月14日，美國總統拉瑟福德·海斯批準了參眾兩院聯合決議，授權在華盛頓特區召開一次國際衛生會議，擬邀請對可能感染黃熱病或霍亂的港口具有管轄權的大國參會，針對可能被疫病感染的港口和當地的實際衛生狀況，以及航行船舶的衛生條件，實行國際通報制度。美國政府以為，通過建立國際通報制度，可以更有效地監測或預防疫病的傳播，在很大程度上減輕因不必要的隔離給國際貿易造成巨大不便和經濟損失。

經過前期的積極籌備和溝通，1881年1月5日，第五屆國際衛生大會在華盛頓特區開幕，這是國際衛生大會歷史上第一次也是唯一一次在西半球舉行。來自26個國家的參會代表圍繞美國提議的建立國際疫情通報制度，在歐洲維也納、美洲哈瓦那和亞洲設立常設專門機構來收集流行病信息，把黃熱病納入國際衛生大會重點關注的疫病等議題展開熱烈討論。然而，這一時期歐洲主導的國際衛生大會還在為霍亂的病因學和傳播方式爭論不休，絕大多數參會者更愿意將黃熱病視為美洲的而非歐洲的問題，美國的倡議最終未獲通過。

但以此為肇端，國際疫情通報制度開始受到越來越多國家的關注。1885年在羅馬召開的第六屆國際衛生大會上，建立國際通報機構再次成為會議的重要議題，要求新建的機構能夠追蹤過境人員，并通過使用信息技術更快地通報霍亂等疫情。經過多次磋商和各方共同努力，晚至1893年在德國德累斯頓舉行的第八屆國際衛生大會上，針對霍亂病例和各國應對政策的通報制度，第一次被正式寫入《國際衛生公約》。

隨著《國際衛生公約》的出臺和彼時頻發的霍亂疫情，如何落實國際疫情通報和信息共享機制成為國際衛生大會必須考慮的問題。1907年國際衛生大會批準在巴黎組建國際公共衛生辦公室（IOHP），這是世界上“第一個非區域性的國際衛生組織”，主要負責國際衛生公約的執行，采用流行病學監測、疾病報告等措施，向會員國通報霍亂和鼠疫流行病學信息。1911-1912年的第11屆國際衛生大會商定將黃熱病列為重點關注的疫病，至此傳染性流行病中的“三巨頭”相繼被納入國際疫情的監測和通報范圍。

國際公共衛生辦公室的組建，為國際疫情通報工作的實施提供了保障。然而，第一次世界大戰的爆發，加之戰時和間戰期國際疫情的變化、國際聯盟的成立，既有的《國際衛生公約》無法適應新的政治形勢和流行病現實，新興大國和國際組織利用其對流行病信息網絡的參與積極謀求區域性的話語權，一定程度上，流行病信息甚至成為帝國主義對外施加影響的工具。

面對新變化和新形勢，國際公共衛生辦公室既需要重新協調與新舊合作伙伴的關系，諸如美國主導的泛美衛生局（PASB）、國際紅十字會聯盟（LRCS）、國際聯盟衛生組織（LNHO）、洛克菲勒基金會國際衛生委員會以及其他類似組織，又要關注到亞洲、美洲和歐洲新興國家和政治行為體對國際衛生事務的興趣和利益訴求。同時還必須注意到，隨著流行病學的發展、新檢疫措施的出現和信息技術的進步，國際社會對疫病治理的理念正在悄然發生變化。這樣，把因時而變且更具可操作性的國際疫情通報工作納入新的《國際衛生公約》的正式條款勢在必行。

1926年5月23日，第13屆國際衛生大會在巴黎召開，來自60多個國家和地區的約250名代表參加了會議，會議規�？涨啊＿@次會議通過新的《國際衛生公約》，并對國際疫情通報工作的對象、范圍和機制進行了調整。公約開篇就明確規定：各國政府在其領土和受影響地區之外發現第一例確診的鼠疫、霍亂、黃熱病病例以及斑疹傷寒、天花的流行時，應立即通知他國政府和國際公共衛生辦公室；同時要求每項報告均附有詳細信息，包括疾病已出現的地方，日期、來源和類型，確診病例數和死亡人數，受影響的地區范圍以及采取的措施等；國際公共衛生組織在收到信息之后會立即通過享有優先權的電報通知各國政府或衛生部門�？梢园l現，新公約把斑疹傷寒和天花增列為通報范圍，通報的方式更加注重新技術的應用。

以1926年的《國際衛生公約》為法理基礎，國際公共衛生辦公室負責具體實施的疫情通報制度，奠定了國際公共衛生辦公室作為全球流行病信息交換和發布中心的地位，在間戰期甚至第二次世界戰爭期間扮演了極為特殊而重要的角色。就其主要工作而言，可以概括為三個方面：一是積極推進同國際聯盟衛生組織的協同合作，制度化地推出疫病發布平臺。1926年4月1日正式創刊發行法英雙語的《流行病學周報》，由國際公共衛生辦公室負責提供信息，國聯研究小組負責每周五編發一期，最初主要報告《國際衛生公約》指定的鼠疫、霍亂、黃熱病、斑疹傷寒和天花的流行病學數據，其后逐步把腦膜炎、登革熱、瘧疾等新發和復發的疾病和遏制策略納入報告范圍，并配有長篇的分析文章。后因戰爭影響無法正常接收到國際公共衛生辦公室提供的公報，1942年12月30日《流行病學周報》發布了戰時最后一期之后暫�？�行。二是積極把收集到的流行病學信息以優先級方式通知各國政府和其他國際組織，即使是在戰時，該工作還持續執行。美國歷史學家和前世衛組織官員諾曼·霍華德-瓊斯的研究顯示，1939年，國際公共衛生辦公室共發出181封電報和39封航空郵件；1940－1943年，則分別發出418封、291封、294封和49封流行病學電報，成為各國獲取國際疫情信息的重要來源。三是積極創新流行病信息的發布方式。從1939年開始借助無線電臺來發布流行病信息，同時第一次采用法語與英語雙語來開展工作。這些工作對于國際社會共享流行病學信息，并據此采取措施來應對疫病的跨國流行，發揮了直接或間接的作用。

隨著第二次世界大戰的結束，全球衛生治理的新時代到來。1948年9月1日，世界衛生組織正式接管包括國際疫情通報在內的全球衛生防疫工作。事實上，正如美國著名國際衛生政策史專家戴維·菲德勒指出的那樣，無論國際衛生大會通過的《國際衛生公約》還是現行的《國際衛生條例（2005）》，國際疫情通報制度在其實質性目標或各國用于實現這些目標的框架方面幾乎沒有改變。換言之，國際衛生大會創設的國際疫情通報制度是現行的全球疫病通報制度的原點，它的不斷發展，對于推進世界各國和國際社會的疫病應急管理體系與能力現代化具有重大意義。

（作者：張勇安，系上海大學歷史系教授）