論應急事件的國家治理體系

要進一步完善國家治理體系和治理能力

疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，它要求我們進一步完善中國的國家治理體系和治理能力。國家應急管理體制和常態管理體制應該成為國家治理體系的車之兩輪和鳥之兩翼，兩者應并行發展、協調運行和共同推進，從而實現國家長治久安。這是一個不確定性時代，可以預期人類將面臨各種突發事件的挑戰，這使得國家要按照應急和常態兩種事件狀態來分別建立運行體系，使得國家很快能夠在不同運行系統中有效切換，從而避免應急事件對整個體制有效性的沖擊。盡管中國經過2003年SARS危機、2008年的汶川地震之后，開始重視國家應急管理體制建設，如形成了應急預案、應急的體制、機制和法制的“一案三制”，《突發事件應對法》等法規相繼出臺，中國也成立了應急管理部。但是，從當前新冠肺炎疫情應對來看，這些體制還沒有得到很好的運行。究其原因，我們仍然需要對應急事件給予更高層次的重視，將它放在與常態管理同一個層次來思考。對中國而言，從理想狀態來看，應該盡量避免應急體制的啟動，與此同時，當應急事項發生時，應急體制能夠很快啟動。簡而言之，中國在建立應急和常態管理體制之后，要有能力同時在三種模式之下運行，即應急管理體制模式運行、常態管理體制模式運行和應急與常態管理體制并行運行。以新冠肺炎疫情防控為例，中國當前面臨的挑戰就是需要能夠將應急管理體制和常態管理體制同時運行，一方面在應對疫情，另一方面要保證經濟社會正常運行。這很顯然，對于中國是巨大挑戰。從另一方面來說，當中國能夠同時適應應急事件和常態事件的運行時，中國國家治理體制的彈性將會更大。

建構職責明確、依法行政的國家應急管理體系

從公共管理的視角看，應急事件可以看作是公共管理面臨的另一種類型的任務，這種任務能否有效完成，關鍵取決于應急事件屬性能否與應急管理體制有效配合。事實上，人類也可以從其應對常態事項中學習和借鑒應對應急事件的方法和措施，同樣也可以從應對應急事件中來完善常態管理，通過對應急和常態事件的管理來提升對環境的適應能力。

根據應急事件自身的屬性來配置中央與地方的職能，形成發揮兩個積極性的國家應急管理體系。根據2007年出臺的《突發事件應對法》，突發事件被定義為突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等四類。在這四類事件中，自然災害、事故災難一般會局限于當地，它屬于地區性事件，而公共衛生事件和社會安全事件有可能成為全國性甚至全球性應急事件，其中公共衛生事件最為突出，一個地方的傳染病有可能成為全國性、甚至全球性公共衛生事件。因此，國家應急管理體系首先需要根據應急事件的特性來分配中央與地方政府職責，通過明確中央與地方各自在應急事件上的職責，來形成中央與地方應對應急事件的合力。

由于應急事件本身的突發性、不確定性等特點，這使得應急事件的處置和應對需要賦權地方政府。而一旦應急事件涉及多個區域時，或者地方政府不足以應對，以及地方性應急事件可能發展成為全國性事件時，中央政府需要對應急事件進行不同程度的介入。介入的方式可以多種多樣，如提供專業支撐、人力物力保障和制度支持等。通過明確地方政府的職責，使得地方政府擁有應急事件的優先處置權，當職責和權力相對稱時，我們既可以及時處置應急事件，又可以避免地方性應急事情因為處理不力而發展為全國性應急事件。在應急事件的處理中，中央政府應該更多在決策咨詢、體制機制建設、支持援助、監督檢查等方面發揮作用。中央政府要起到“風險”最后兜底角色，加強對地方各級政府應對應急事件的規劃，在預防應急風險方面可以發揮更大作用，同時還需要督促各級地方政府及時處理和應對應急事件，避免應急事件的擴散，減少應急事件對經濟社會的影響。

基于應急職能，要建立應急狀態下社會運行的法律體系，形成依法行政的國家應急管理體系。法治不僅是解決常態社會運行的重要工具，也是處理應急事件的關鍵手段，其核心是要建構與應急狀態相符合的法律秩序。對于應急事件的依法處置，要區分兩種情況：一種是根據法律來處理應急事件，此時的依法行政是狹義的，強調法律適用于應急事件；另一種是因為應急事件而使社會陷入應急狀態，這里不僅應急事件需要依法處理，而且整個社會的運行都需要按照應急狀態下的法律規則來運行。當前，前面一種情況，中國已經形成了比較完備的法律體系，如《突發事件應對法》《傳染病防治法》《防震減災法》等，并且還可以根據需要建立新的法律體系。對于這類事件，需要按照法律依法行事。目前，比較困難的是，當整個社會因為突發事件而不能夠按照常態運行時，應該遵循什么樣的法律體系？或者，當一個社會需要在常態和應急兩種狀態同時運行時，需要遵循什么樣的法律體系，這是當前中國面臨的一個難點。正是在這個意義上，2020年2月5日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，強調全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障。

完善國家應急管理體制，促進應急問題的有效解決

系統完備、科學規范、運轉高效的國家應急管理體系需要體制支撐，通過體制來保證職能實施，實現依法行政，促進應急問題的解決。對于一個完善的國家應急管理體制，至少應該包括行政決策、行政組織、行政執行、行政協同、行政合作、行政監督等體制。而這一體制運行的基礎則是上面的職能在各個治理主體中有效配置，通過體制來解決應急問題。

行政決策體制是當前國家應急管理體制最重要組成部分，它直接決定整個體制是否啟動，以及后續其他體制的運行。根據前面的職責配置原理，為了避免地方性、小范圍的應急事件發展到全國性、全球性的應急事件，就需要將決策權力配置給地方政府和專業人士，真正實現一線處理和解決問題。對于自然災害、事故災難而言，國家應急管理體制中的行政決策相對容易，發生之后可以由所在地區處理，而當地沒有能力時，可以由國家來幫助。而當自然災害、事故災難涉及跨區域時，可以由國家來進行協調。目前，比較困難的是公共衛生事件，它通常起源于本地，但是在處理不好時可能引發全國性公共衛生事件，這次新冠肺炎疫情就是典型。在這種情況之下，我們仍然需要將決策權力配置給地方政府，讓他們第一時間來應對和處理。與此同時，國家可以提供專業性支撐，以及考慮是否需要全國范圍來啟動整個國家的應急管理體制。只有將行政決策權根據應急事件本身的特色配置，才能夠及時將應急問題有效解決。

行政組織體制是具體來負責應急事件的政府機構，它既是行政決策的主體，又是后續其他體制運行的載體。盡管應急事件和常規事項屬于兩類不同性質的任務，但我們可以針對應急事件來設立組織，如應急管理部；針對常規事項設定組織，如財政部、商務部等。通常而言，針對局部性和小范圍的突發事件，可以由專業性部門來應對。但是，一旦應急事件形成了較大的經濟社會影響時，此時整個社會的秩序會面臨沖擊。在這種情況之下，應急事件的處理不僅是專門的應急部門的職責和任務，也是所有政府組織的事項。這意味著，這些政府部門需要對自身職責重構，討論在一種應急狀態之下如何來行使自身職責。此時，任何一個組織同時需要處理自身的常規職能和應急事項應對職能，需要在這兩個方面有機配合。例如，財政部門需要在保證正常財政運行的基礎之上，為應急事件提供財政支持。

行政執行體制則是行政機構具體應對應急事件時需要考慮的方式、方法、工具和手段等，通過執行來達到問題解決的目的。古人很早就認識到，徒法不足以自行。沒有高效的行政執行體制，突發事件很難得到有效處理。對于小范圍的突發事件而言，行政執行相對比較容易。當前社會行政執行面臨的最大挑戰是當整個社會都處于突發狀態時，如何通過行政執行體制的高效運行來化解危機，使得社會恢復到正常狀態。以疫情應對為例，如何通過有效的行政執行來內防擴散和外防輸入成為主要挑戰。對于突發公共衛生事件而言，行政執行涉及很多部門和組織配合時，難度更大一些。

行政協同和行政合作是國家應急管理體制的另一個重要內容，前者涉及政府不同部門之間、不同層級政府之間、不同地區政府之間協調，后者則涉及政府與社會之間有效合作，其核心是如何通過共同行動來應對突發事件。要有效應對突發事件，尤其是公共衛生這類復雜的突發事件，就需要實現跨部門、跨層級、跨系統和跨地區的合作。事實上，中國當前在應對肺炎疫情時就十分強調聯防聯控，注重不同部門之間協同，國務院聯防聯控機制就是其中典型。不過，仍然會有很多地方政府之間協調和配合程度不高，如有一些地方暫扣另一些地方的防控物資等。在應對突發事件時，除了需要政府內部的有效協同之外，還需要政府與社會之間有效合作，任何政府行為都需要來自民眾的配合。以公共衛生事件為例，很多防控都需要在村級和社區層面展開，這個時候民眾自覺遵守政府的法律、與政府一道開展防控就會顯得格外重要。此外，任何突發事件的應對，也離不開民眾捐贈、社會組織參與和居民自主治理。政府與社會之間信息的有效溝通則是促進雙方有效合作的前提，信息交流越充分，民眾越會理解、配合和參與突發事件應對。

行政監督是國家應急管理體制的反饋機制，它能夠糾正錯誤的決策和執行行為，保證體制自身的活力和效力。任何一個系統要有效運行，必須要建立反饋機制，通過正反饋來強化有效做法，通過負反饋來糾正錯誤行為。在行政監督體制的建構方面，中央政府可以發揮更大作用，它需要對不同類型和層級政府是否按照法律和法規來應對突發事件進行監督檢查，并且對各個地方可能采取的錯誤行為進行監督，以促進突發事件的高效解決。中央政府根據行政監督的信息，也可以實現資源的調配，促進應急事件的性質、范圍和影響與治理能力有效配合。

（作者為中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長、公共管理學院教授）