加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和治理水平

習(xí)近平總書(shū)記指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強(qiáng)疫情防控工作，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。從社會(huì)學(xué)意義上說(shuō)，新冠肺炎疫情是新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一種呈現(xiàn)；應(yīng)對(duì)疫情，就是應(yīng)對(duì)新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)對(duì)成效如何，是對(duì)一個(gè)國(guó)家應(yīng)急管理體系的檢驗(yàn)和考驗(yàn)。

①

當(dāng)代社會(huì)學(xué)研究普遍認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。所謂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，并不意味著人類社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，也不意味著某個(gè)具體社會(huì)和國(guó)家發(fā)展的某個(gè)歷史階段，而是對(duì)目前人類社會(huì)時(shí)代特征的一種刻畫(huà)。這一特征的核心要義是，隨著人類活動(dòng)頻率的增多、活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，其決策和行動(dòng)對(duì)自然和人類社會(huì)本身的影響力也大大增強(qiáng)，這使得風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)從自然風(fēng)險(xiǎn)占主導(dǎo)地位逐漸演變?yōu)槿藶榈牟淮_定性占主導(dǎo)地位；而且，正是由于人類活動(dòng)頻率增多和活動(dòng)范圍擴(kuò)大，局部地域發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)極易擴(kuò)展為更大范圍的社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。正如英國(guó)社會(huì)學(xué)家吉登斯、德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克等人所指出的，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)是“平等主義者”，具有跨邊界性（地域邊界、社會(huì)階層邊界、國(guó)家邊界等）、開(kāi)放性、廣泛性特征，“不放過(guò)任何人”。不僅如此，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用，公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的危機(jī)的認(rèn)知需求與日俱增，一旦得不到滿足，就可能會(huì)形成具有廣泛負(fù)面影響的社會(huì)情緒危機(jī)，進(jìn)而增強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的社會(huì)主觀性，放大風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的社會(huì)影響。在某種意義上，現(xiàn)代社會(huì)一切形式的風(fēng)險(xiǎn)，包括自然風(fēng)險(xiǎn)和非自然風(fēng)險(xiǎn)，都容易演變?yōu)樯鐣?huì)性風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)代社會(huì)的上述特征，要求構(gòu)建新的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和危機(jī)治理的體系與模式。從各國(guó)實(shí)踐看，現(xiàn)代社會(huì)的應(yīng)急管理模式大致具有以下特征：治理主體結(jié)構(gòu)方面，以政府力量為主，社會(huì)組織、基層社區(qū)、公民個(gè)人協(xié)同參與；治理力量的動(dòng)員方面，政治動(dòng)員極為重要，社會(huì)動(dòng)員不可或缺；風(fēng)險(xiǎn)治理的過(guò)程方面，傳統(tǒng)的事中應(yīng)激式被動(dòng)治理模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，事前的預(yù)防、預(yù)測(cè)、預(yù)警，事中的應(yīng)急處置，事后的恢復(fù)、評(píng)估、調(diào)查、總結(jié)、學(xué)習(xí)，逐漸成為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和危機(jī)治理的科學(xué)程序。

②

國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共事件中發(fā)揮著重要作用。按照國(guó)際社會(huì)一般做法，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)通常包括中央指揮中樞機(jī)構(gòu)（如俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議、美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)、韓國(guó)國(guó)家安全保障會(huì)議等）和常設(shè)性的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門(mén)兩部分。中央指揮中樞機(jī)構(gòu)能夠有效動(dòng)員、指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度地區(qū)資源應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件；常設(shè)性的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)同各方力量和資源，從國(guó)家安全高度制定長(zhǎng)期的應(yīng)急戰(zhàn)略和計(jì)劃，在地方各級(jí)層面上也相應(yīng)地設(shè)立相關(guān)部門(mén)。

在我國(guó)，2018年3月第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建應(yīng)急管理部，成為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。此后，地方各級(jí)政府成立了相應(yīng)的應(yīng)急管理部門(mén)，國(guó)家應(yīng)急管理的政府機(jī)構(gòu)體系初步成型。應(yīng)急管理部成立后，組織編制了國(guó)家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，指導(dǎo)各地區(qū)各部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練。不難發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理部本質(zhì)上屬于常設(shè)性的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，在此次新冠肺炎疫情防控中，應(yīng)急管理部也確實(shí)發(fā)揮了這一作用，如會(huì)同國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局向湖北省緊急組織調(diào)撥中央救災(zāi)物資，支持地方設(shè)置基層疫情防控站點(diǎn)，梳理全國(guó)定點(diǎn)醫(yī)院、疫情防控物資生產(chǎn)企業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)物流企業(yè)，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)進(jìn)行安全指導(dǎo)服務(wù)，并為加班加點(diǎn)突擊生產(chǎn)疫情防控物資的企業(yè)提供安全指導(dǎo)和幫助等。但也應(yīng)看到，由于應(yīng)急管理部的職能不包括公共衛(wèi)生應(yīng)急管理，而目前主要從事日常醫(yī)療衛(wèi)生管理工作的衛(wèi)生行政部門(mén)無(wú)論從職能配置看還是從行政資源、動(dòng)員能力看，都難以起到中央指揮中樞和常設(shè)性應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門(mén)的作用，這在一定程度上制約了應(yīng)急管理能力的提升。加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，還需進(jìn)一步完善常設(shè)性應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門(mén)的職能配置。

1月25日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì)會(huì)議并發(fā)表重要講話，對(duì)疫情防控工作進(jìn)行再研究、再部署、再動(dòng)員。會(huì)議決定成立中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮。這一機(jī)構(gòu)的成立，使得疫情防控工作更為有力、有序、有效開(kāi)展。在此次疫情防控中，中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際上發(fā)揮的是中央指揮中樞機(jī)構(gòu)的作用。鑒于類似“非典”疫情和新冠肺炎疫情等重大傳染性疾病疫情都在一定程度上對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成比較嚴(yán)重的影響，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)工作提升到國(guó)家安全工作的高度，組建國(guó)家級(jí)的指揮中樞機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及應(yīng)急管理的重大事項(xiàng)和重要工作，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)。

③

習(xí)近平總書(shū)記指出，要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度看，完善我國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理體系，除進(jìn)一步完善國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)和職能設(shè)置外，還應(yīng)做好以下幾個(gè)方面工作。

加強(qiáng)從中央到地方各級(jí)政府應(yīng)急管理工作權(quán)責(zé)制度化。我國(guó)應(yīng)急管理法制建設(shè)不斷推進(jìn)，迄今為止，累計(jì)頒布實(shí)施突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、安全生產(chǎn)法等70多部相關(guān)法律法規(guī)，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，形成了應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害“1個(gè)響應(yīng)總冊(cè) 15個(gè)分災(zāi)種手冊(cè) 7個(gè)保障機(jī)制”的應(yīng)急工作體系，探索形成了扁平化組織指揮體系、防范救援救災(zāi)一體化運(yùn)作體系。面向未來(lái)，我們亟須從制度上明確中央與地方在應(yīng)急管理中的事權(quán)和財(cái)權(quán)，清晰規(guī)定其責(zé)任分擔(dān)，尤其要加快實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作重心下移，真正做到屬地管理、地方負(fù)責(zé)。

加快整合應(yīng)急管理體系，實(shí)現(xiàn)縱向管理指揮通暢有效、橫向協(xié)調(diào)合作迅速有序。當(dāng)前，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綜合性和超地域性日趨明顯，應(yīng)急管理涉及交通、通信、消防、醫(yī)療衛(wèi)生、救援、安全、食品藥品、環(huán)境、軍事、能源等領(lǐng)域，幾乎覆蓋所有政府部門(mén)。為應(yīng)對(duì)不斷變化的突發(fā)公共衛(wèi)生事件和風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從單項(xiàng)應(yīng)急管理向綜合應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)變，不斷整合和協(xié)調(diào)應(yīng)急管理機(jī)制。從縱向看，除了上文所述在中央構(gòu)建指揮中樞和常設(shè)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)外，地方各級(jí)政府同樣要有相應(yīng)的建制。這里并不需要新設(shè)機(jī)構(gòu)，而是整合應(yīng)急管理職能。從橫向看，既要整合協(xié)調(diào)政府內(nèi)不同部門(mén)的應(yīng)急管理職能，也要整合協(xié)調(diào)不同地方政府間的應(yīng)急管理職能，進(jìn)而形成網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)急管理體系。

完善應(yīng)急管理全民參與格局。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”。形成多元主體協(xié)商合作的互動(dòng)機(jī)制，打造社會(huì)有序參與應(yīng)急管理的制度平臺(tái)，是健全國(guó)家應(yīng)急管理體系的應(yīng)有之義。此次疫情發(fā)生后，許多企事業(yè)單位、基層社區(qū)、社會(huì)組織和公民個(gè)人積極參與應(yīng)對(duì)，打響了疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)。目前存在的問(wèn)題有，應(yīng)急管理社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)不盡完善，基層社區(qū)參與應(yīng)急管理能力有待提高，社會(huì)組織尚不成熟，公民個(gè)人的社會(huì)安全意識(shí)和應(yīng)急能力還不夠充分。接下來(lái)應(yīng)對(duì)企事業(yè)單位、基層社區(qū)、社會(huì)組織和廣大民眾進(jìn)行預(yù)防教育，鼓勵(lì)和組織他們積極參與應(yīng)急規(guī)劃和預(yù)案編制，不斷增強(qiáng)其參與應(yīng)急管理的能力。

加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理的科學(xué)研究。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與由其引發(fā)的社會(huì)危機(jī)以及危機(jī)應(yīng)對(duì)，都是有規(guī)律可循的。無(wú)論是事前、事中還是事后采取的措施，都需要以科學(xué)研究作為支撐。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，科學(xué)研究是需要過(guò)程的，科研人員公布相關(guān)發(fā)現(xiàn)也是需要勇氣的，而且不同科研人員對(duì)疫情性質(zhì)的判斷也存在差異，為此，應(yīng)建立迅速反應(yīng)的科研管理機(jī)制和反饋機(jī)制。在應(yīng)對(duì)疫情中，相關(guān)調(diào)查研究不可或缺，例如，只有及時(shí)了解民眾在疫情發(fā)生后不同階段的心理情緒和需要，才能為應(yīng)急管理決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)提供相對(duì)精準(zhǔn)的信息，進(jìn)而制定和采取有效措施。在此次疫情中，不少科研教學(xué)機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者開(kāi)展了各種形式的調(diào)查研究，取得了一些有用的成果，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)組織性和系統(tǒng)性，為推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化提供學(xué)術(shù)支撐。

（作者：陳光金，系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所所長(zhǎng)）