深度老齡化社會的國土空間規劃

日本作為東亞地區最早完成工業化并整體上步入后工業化的發達國家，從上個世紀五十年代中期開始，它經歷了經濟高速增長、中高速增長、停滯（1992年泡沫危機后，也被稱為是失落的20年）階段，從曾經的世界第二大經濟體在2010年被中國趕超后一直處于第三大經濟體的位置。在進入后工業化階段的大國中，日本是最早出現人口減少和老齡人口比重最高的國家，2008年人口數量達到高峰（12808萬人）后開始減少，2018年為12653萬人，10年間減少了150萬人。與此同時，老齡化進程加速，2018年65歲以上的老齡人口占總人口之比達到了27.5%，同期美國為15.8%，中國為11.2%。

中國盡管人口總量還在不斷增長，但增速已經相當緩慢，也將在不遠的將來人口達到峰值，各種人口預測結果不同，但都普遍認為將從增加轉為減少，峰值大多認為會在2030年前后，峰值在14.3億人前后。《聯合國人口展望（2017）》中方案的預測結果為中國人口將在2029年達到人口總量的峰值為14.4億人，2035年為14.3億人，2050年為13.6億人，2100年為10.2億人；中國將在2022年進入深度老齡化社會（65歲以上人口比重占14%以上），2033年進入超老齡化社會（65歲以上人口比重占21%以上）。日本在1988年的老齡化比重和今天的中國相當，之后該比重每年平均增加0.5個百分點。簡單類推，如果中國也有同樣增速，到2050年中國的老齡化程度將會達到今天日本的水平。

日本作為人多地少的東亞國家，在人口資源環境壓力等方面和中國比較相近，應對人口規模減小和快速社會老齡化所進行的國土空間規劃模式及其政策調整，顯然對于中國國土空間規劃如何更好地適應即將進入的深度老齡化社會、超老齡化社會和應對人口規模減小等具有借鑒價值。

“少子化”與老齡化對國土空間規劃模式轉換的深刻影響

日本在過去的70年間，歷經了人口快速增加到減少和快速的老齡化，對國土空間規劃模式產生了深刻影響。日本是當今世界上人口減少且老齡人口占比最高的大國，“少子高齡化和人口減少”是刻畫日本人口特征的基本表述，這種少子、老齡化且人口減少都還將持續。

日本經歷了從人口快速增長轉向人口減少的過程。日本在1947年到1949年出現了第一次“嬰兒潮”，綜合出生率在1947年達到了4.54，出生人數在1949年達到了269.6萬人，高出生率促使日本人口快速增長，到1967年人口突破1億。在1971—1974年出現了第二次“嬰兒潮”，1973年出生人數達到209.2萬人，促使人口數量持續攀升，1974年人口達到1.1億，到1984年超過了1.2億，2008年達到最高峰的12808萬人，進而開始減少到2018年的12653萬人。未來除了東京圈的一部分區域外都將持續減少，預計到2065年減少到8808萬人。

日本人口結構從金字塔形結構轉向倒金字塔結構，老齡化程度越來越高。1970年日本人口結構0—14歲、15—64歲和65歲以上人口分別占24.12%、68.85%和7.03%，到2015年則分別為12.86%、60.8%和26.34%。1970年日本65歲以上的老齡人口僅占總人口的7.03%，之后緩慢增加，1980年為9.05%，1990年為11.95%。20世紀90年代后，日本老齡化進程加速，2000年65歲以上的老齡人口占總人口的比重達到了17.18%，2010年為22.94%，2018年更是達到27.5%。預計2030年將達到31.6%，2040年將達到36.06%，2050年將達到38.81%。

人口減少和老齡化不僅帶來了經濟增長乏力和競爭力下降，社會稅賦和負擔增加等，也產生了國土空間總量需求減少以及適應超老齡化社會的功能性國土空間的需求，從而導致了國土空間規劃模式發生重大變化。建設面向超老齡化的安全、安心、便捷、集約、緊湊的國土空間比任何時候都變得更加緊迫和重要。

2005年（平成17年），為應對即將進入的人口減少時代以及不斷加速的老齡化，從根本上改變《國土綜合開發法》的開發導向，日本將其修訂為《國土形成計劃法》。基于《國土形成計劃法》編制《國土形成計劃》，具體包括《全國計劃》（明確國家責任）和《廣域地方計劃》（以區域為單位，明確國家及地方的作用、分工和合作），一改過去數量擴張的“開發”，轉向存量提質的“利用”，以適應“成熟社會型”的需要，力求實現包括景觀、環境在內的國土質量提升，利用和保護有限的資源，加大流動以盤活存量，強化海洋利用和國際協調，提高便利性以確保國民生活安全、安心和安定，成為具有區域自主發展能力的國土。

從增長型到收縮型的國土空間規劃

日本老齡化社會與人口減少對國土空間的需求發生了重大變化，主要體現在從擴展到收縮（外延式擴張到內涵式收縮），提供安全、安心、緊湊、便捷的生活空間。根據“國土形成計劃法”，日本先后在2008年和2015年制定了兩次《國土形成計劃》（全國計劃），并分別在2009年和2016年編制了八個區域的廣域地方計劃（區域規劃）。

日本第一次《國土形成計劃（全國計劃）》應對人口減少、維持高質量的生活環境，推進向集約型城市結構轉化、通過技術創新促進產業再生，形成美麗宜居的鄉村，促進可持續發展。

日本第二次《國土形成計劃（全國計劃）》，突出了兩個關鍵詞，即對流和緊湊。第二次計劃比第一次更加強調國內外、區域內外的交流互動。在規劃文本中將“對流”表述為是日本活力的源泉。“對流”是指具有多樣化個性的多個區域相互間聯系提攜所催生的區域間人、財、物、信息的雙向快速流動，這種流動不僅可以帶來區域自身的活力，也將通過多樣化異質性的個性之間的交匯融合產生創新或新價值，形成生機勃勃的國土。第二次計劃強調將生活中必要的各種功能在一定區域內緊湊布局，同時區域之間以網絡連接，這樣可以起到提高便利性、維持區域人口和必要功能的作用。為形成“對流促進型國土”，需構建多重且強韌的“緊湊+網絡”（緊湊即提升空間密度，網絡即區域與區域之間的聯系）型的國土空間結構，促進醫療、福祉、商業等功能緊湊布局，形成交通、信息通訊、能源等網絡體系。

重視內外協同和交流互動的區域規劃

由于受到自然、經濟、社會、技術等方面的影響，日本存在比較明顯的人口和經濟活動“過密過疏”現象，尤其是遠離三大都市圈特別是首都圈的區域人口減少和老齡化程度更高，如何進一步依托區域文化歷史資源和區域特色，振興區域經濟以遏制人口流失和適應超老齡化社會的需要成為“過疏”地區的重要使命；而“過密”地區則需要努力解決過度集中所帶來的安全和大城市病問題以及提升國際競爭力，并帶動外圍“過疏”地區共同發展。根據“國土形成計劃法”的要求，日本編制了除北海道和沖繩外的八大區域【東北圈、北陸圈、首都圈、中部圈、近畿圈（關西）、中國圈、四國圈、九州圈】的廣域地方計劃（即區域規劃），以突出各自優勢并強化區域內外之間的協同、互動和交流。在廣域地方計劃中也非常重視人與自然的協調，提振地區經濟，保護歷史和文化資源，打造宜居、美麗、安全、安心的國土空間等。

廣域地方計劃共同的措施包括：通過完善必要的基礎設施和擴大存量效應，提升生產率和產業競爭力；通過官民結合創造魅力觀光區域，擴大影響力；通過防災減災、老舊設施改造增強國土韌性，以確保安全和安心；培育和確保支撐區域發展的人力資源，形成可持續的區域。

廣域地方計劃中的“首都圈”“近畿圈”和“中部圈”是日本相對發達和經濟人口密集的大都市圈；而“北陸圈”“四國圈”等屬于相對不發達的非都市圈地區，也是“過疏”地區。不同類型區域具有不同的規劃目標和主要發展戰略。如首都圈的規劃總目標是重建由“對流”帶來的“活力社會”，具體為：一、打牢安全基礎，創造對流，成為解決全球問題的貢獻者和創造新技術、新文化的發源地；二、打造環境友好、高質高效、世界憧憬的首都圈；三、實現充分體現區域內各地自然、文化、產業特色的均衡發展。首都圈發展戰略分別為構筑“對流型首都圈”：促進由“東京一極集中”向“對流型首都圈”的轉變；促進首都圈整體國際競爭力提升；強化防災減災一體化和基礎防災能力的提升；將城市與農山漁村的交流互動納入視野的應對異次元的超老齡化社會；以辦好2020年東京奧運會和殘奧會為目標，建設更好的首都圈。

北陸圈包括富山縣、石川縣、福井縣三縣，是八大區域中國土面積、人口規模、經濟總量最小的區域，也是“過疏”最為嚴重的區域。北陸圈的規劃目標分別是打造個性、安全、安心、環境優美和宜居的“緊湊+網絡”型區域結構，培育具有競爭力的產業，形成日本海側的交流合作中樞，促進“對流”以增加人口。北陸圈發展戰略主要是兩個，一是加強和三大都市圈的合作，成為日本海側的“對流”據點；二是強化區域內外的交流和合作。

強調“以人為中心”國土空間營建

順應人口減少、老齡化所帶來的的國民生活方式的變革，面向未來的國土公共行政將致力于支撐“安心的生活”、推進“多樣的生活方式”、實現“充實的人生”三大目標。2015年通過的第四次社會資本整備重點計劃（2015—2020）中，針對社會資本整備中面臨的四大結構性問題，即基礎設施加速老化、面對巨大地震迫近和重大氣候災害激增的脆弱國土、伴隨著人口減少的地域衰退，加劇的國際競爭，整備重點集中在三個方面：一是安全安心的基礎設施，即應對南海海溝地震、首都直下型地震以及集中暴雨的軟硬措施、保證生命和財產安全的事業；二是生活基礎設施，即確保持續高效提供生活服務和提升生活品質的事業；三是增長基礎設施，即增強國際競爭力、擴大交流合作、提升生產效率的事業。

針對人口減少和老齡化社會的城市職能和居住職能的變化，發展更為集約型的地域結構并著力在促進生活便利化以及強化多樣化社交的社區建設細節上下功夫。如推進城鄉基礎設施的無障礙化、提供老年人專用的住宅、住宅無障礙化改造、建設復合型建筑以及步行者空間與公共空間一體化的建筑、發展自動駕駛交通系統等。

對中國國土空間規劃及建設的若干啟示

2019年中國人口已經超過了14億，其中60歲以上的老齡人口2.54億，占總人口的18.1%，65歲以上的老齡人口超過了1.76億，占總人口的12.6%。近年來中國人口增速已經明顯下降，2019年比上年僅增加467萬人，人口自然增長率降到3.34‰，預計在未來10年前后達到高峰并開始減少；人口老齡化不斷加速，即將進入深度老齡化社會，預計到2050年65歲以上的老齡人口比重將會超過日本現在的水平。

中國改革開放以后特別是新世紀以來的持續高強度、快速的國土空間開發與大規模的城市建設，就空間而言已經可以基本滿足了生產生活需要；人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾仍然突出。如何順應經濟高質量發展、人口增加趨緩乃至減少以及不斷加劇的老齡化，滿足人民對于美好生活的需求，實現到2050年建成現代化社會主義強國的宏偉目標，需要國土空間規劃和建設方面實現新的變革。在當前中國正在致力的探索國土空間變革和方向的關鍵時期，借鑒日本應對人口老齡化和人口減少的國土空間規劃政策調整及其相關實踐的經驗和教訓，筆者認為中國的國土規劃和建設應該有新理念和新變革，具體應該體現以下幾個方面：

第一，應對即將出現的人口減少，應該從大規模國土空間開發向國土保護轉型；從數量擴張型向存量優化乃至于減量提升的國土空間營造轉型；從增量規劃到存量規劃再到減量規劃的轉型。

第二，應對不斷加劇的老齡化，國土開發模式應強調集約和緊湊型發展，優先發展多功能復合社區或建筑綜合體，改善交通出行條件，對于城市、街區、社區進行適老化改造，鼓勵營建無障礙的安全、安心、宜居國土，滿足社會不同群體特別是老年人群體對美好生活的期待，真正使國土空間規劃和營造體現和踐行“以人民為中心”。

第三，發揮區域的積極性，從國家主導的國土空間規劃向雙層（國家與區域）規劃體系轉變，從重視大尺度（國家）向區域尺度和都市圈尺度轉變。除了國家主導編制全國國土規劃外，在國家主管部委（自然資源部）指導下，各大區域聯合編制區域規劃。配合國家發展和改革委員會關于促進現代化都市圈發展的指導意見，編制都市圈尺度的國土規劃，側重于提供中心城市和周邊地區的互動和交流設施，提供集約、緊湊和易于交流的社區空間和促進優質生活圈的形成。

第四，加強生態文明建設，打造均衡、可持續的國土空間。針對近年來出現的三北地區（東北、華北和西北）經濟增長相對緩慢，區域差異將再次擴大的風險以及部分地區出現的經濟和人口收縮問題，致力于打造可持續的國土空間尤為迫切。

第五，增強防御重大災害的能力，建設安全、安心的國土空間。中國是自然災害多發頻發的國家，地震、泥石流等地質災害和極端氣候影響下的氣候災害也多有出現，防災減災基礎設施不足和老化現象不少，多地城市一遇大雨，就出現被比喻為“在城市看海”的城市內澇現象。增強國土抵御災害的能力，應該成為中國國土規劃和國土空間營造所必須優先考慮的重大課題。

（作者：李國平，系北京大學首都發展研究院院長兼首席專家。本文系北京大學首都高端智庫和國家自然科學基金〔41671120〕成果）