建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法治體系

【深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神】

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》第十二部分就“一國兩制”制度體系建設應該堅持什么、完善什么作出了具體部署，其中特別提出“建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，支持特別行政區(qū)強化執(zhí)法力量”。結合香港“一國兩制”實踐取得的成就、面臨的挑戰(zhàn)，建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，既是維護香港長期繁榮穩(wěn)定、“一國兩制”行穩(wěn)致遠的必要之舉，也是維護國家安全、確保民族復興進程不受干擾的應有之義，是中央和香港特別行政區(qū)共同的憲制責任。

國家安全是頭等大事

人類社會發(fā)展的歷史經驗反復證明，國家安全是一個國家、一個民族生存發(fā)展最重要、最基本的前提條件。如果國家安全得不到保障，國民的生計安危必受重大影響，任何建設、發(fā)展無從談起。因此，維護國家安全是古今中外任何國家、任何政權的頭等大事，也是全體公民共同的神圣責任。

近代以來，中華民族內憂外患不斷，百余年間，國家安全不能得到有效保障，導致民不聊生、生靈涂炭。新中國成立以來，在中國共產黨團結帶領中國人民迎來從站起來、富起來到強起來偉大飛躍的歷史實踐中，國家安全制度體系不斷完善，人民安居樂業(yè)、國家發(fā)展進步的基礎不斷鞏固。與此同時，當今世界正面臨百年未有之大變局，各種影響政治安全和社會穩(wěn)定，威脅國家主權、安全和發(fā)展利益的可以預見和難以預見的風險明顯增多，傳統安全和非傳統安全問題交織在一起，維護國家安全毫無疑問成為黨和國家的頭等大事。

香港特別行政區(qū)是中國不可分離的一部分，在維護國家安全問題上自然沒有例外。香港2019年發(fā)生的一系列嚴重危害公共安全、破壞社會穩(wěn)定的暴力沖擊事件，特別是境外敵對勢力趁機公然深度介入，矛頭直接對準我國的政治安全，妄圖顛覆中國合法政權，這些都是香港特別行政區(qū)存在重大國家安全風險隱患的真實反映。這種狀況，實際上也是香港特別行政區(qū)維護國家安全的法治體系不健全、在有些方面甚至長期處于空白狀態(tài)造成的。建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法治體系，切實維護好國家安全，是保持香港長期繁榮穩(wěn)定和長治久安、保證“一國兩制”行穩(wěn)致遠必不可少的要件。

一個國家，只有一個國家安全、一套國家安全制度體系

一國之內，無論什么地方，維護國家安全的客體是共同的，即維護的是同一個國家的安全。一個國家，只有一個國家安全，因此也只有一套維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制。從道理上講，全國維護國家安全的制度體系，特別是法律制度應該是統一、單一的，也就是說國家安全的法律標準全國必須統一，某種行為不能在一國的一個地方危害了國家安全，在一國的另外一個地方就不構成危害國家安全。因此，無論聯邦制或單一制國家，維護國家安全首先是中央（全國）事權，立法權屬于中央（全國）政權，地方只能配合和執(zhí)行。例如美國，聯邦政權（包括行政、立法和司法）負責構建美國全國維護國家安全的制度體系，制定并執(zhí)行維護國家安全的法律，行使國家安全的司法權，任何一個州都沒有國家安全的立法、執(zhí)法和司法權。

特別行政區(qū)在維護國家安全問題上，與我國其他地方行政區(qū)域負有同樣的責任，沒有特殊和例外。特別行政區(qū)的中國公民也負有與我國其他地區(qū)公民同樣的維護國家安全的義務。維護國家安全，只有“一國”之責，沒有“兩制”之分，特別行政區(qū)與內地維護的是同一主體即中華人民共和國的國家安全，特別行政區(qū)與內地維護國家安全的標準理應是統一的。我國憲法、國家安全法以及特別行政區(qū)基本法對此均進行了規(guī)定。憲法第52條規(guī)定，“中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務”。第54條規(guī)定，“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為”。自回歸之日起，香港重新納入我國國家治理體系和憲制秩序之中，我國憲法開始在特別行政區(qū)生效，在國家安全問題上憲法規(guī)定的中國公民當然包括在特別行政區(qū)的中國公民。國家安全法第11條、第40條分別規(guī)定了特別行政區(qū)的中國公民、特別行政區(qū)維護國家安全的義務和責任。國家安全法第11條第2款規(guī)定，“維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和臺灣同胞在內的全中國人民的共同義務”。第40條第3款規(guī)定，“香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)應當履行維護國家安全的責任”。這實際上是對憲法有關規(guī)定的重申和明確。

作為“一國兩制”制度化、法律化的產物，香港特別行政區(qū)基本法本身既是維護“兩種制度”的法律，也是確保“一個國家”、維護國家安全的法律，確保“一國”、維護好國家安全是“兩制”的前提和基礎。“一國”的安全是根、是本。皮之不存，毛將焉附？“一國”之根越深越牢，“一國”之本越強越壯，國家安全工作越到位，“兩制”之樹才能越來越枝繁葉茂，開花結果。香港特別行政區(qū)基本法整個序言和第1條關于“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”的規(guī)定，整個第二章“中央和香港特別行政區(qū)的關系”的大部分條款，特別是第23條，都是有關國家安全的規(guī)定，說基本法就是特別行政區(qū)維護國家安全的大法，完全符合事實。但從香港特別行政區(qū)基本法文本來看，由于香港與內地實行不同的法律制度即普通法，其維護國家安全的具體制度、方式與內地顯然有很大差別，這是“一國兩制”允許的。也就是說，盡管香港特別行政區(qū)與內地兄弟省區(qū)市、澳門特別行政區(qū)維護國家安全的責任使命是一樣的，目標任務是相同的，但可以用自己的方式、辦法維護國家安全，達到同樣的目的。在中央維護國家安全的大體系之下，香港特別行政區(qū)也應該構建維護國家安全的子體系，有自己獨特的維護國家安全的法律制度體系。

建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全法治體系的路徑

中央國家安全委員會成立以來，以憲法和2015年通過的國家安全法為基礎，力爭到2020年基本形成一套立足我國國情、體現時代特點、適應我國所處戰(zhàn)略安全環(huán)境，內容協調、程序嚴密、配套完備、運行有效的中國特色國家安全法律制度，從立法、執(zhí)法等各方面構建一套完整系統的國家安全法治體系。在“一國兩制”之下，建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法治體系，這是國家安全大法治體系的子體系。其主要內容和任務包括建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度；建立健全相關執(zhí)法機制，支持特別行政區(qū)強化執(zhí)法力量；對全體公民進行國家安全教育等。

在特別行政區(qū)維護國家安全法律制度構建方面，香港特別行政區(qū)現有法律已經有不少規(guī)定。要進一步梳理研究香港特別行政區(qū)現有法律資源中涉及國家安全的規(guī)定，根據時代發(fā)展需要，對其中的不足、漏洞加以彌補。最重要的是，中央授權特別行政區(qū)可以對7種特定危害國家安全的行為進行立法管制，可以采取不同于內地的法律標準，這就是香港特別行政區(qū)基本法第23條的規(guī)定，即香港特別行政區(qū)應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區(qū)進行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系。這一規(guī)定，既是授權條款，反映出中央對特別行政區(qū)的信任；也是義務條款，體現了中央對特別行政區(qū)的憲制要求。完成基本法第23條立法是特別行政區(qū)必須履行的憲制義務。必須明確，可以有“不同于內地的法律標準”并不是允許長時間沒有標準，這種授權也不是完全授權，中央仍保有對基本法第23條立法內容的監(jiān)督權。根據香港特別行政區(qū)基本法第17條規(guī)定，香港特別行政區(qū)的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。全國人民代表大會常務委員會在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會后，如認為香港特別行政區(qū)立法機關制定的任何法律不符合本法關于中央管理的事務及中央和香港特別行政區(qū)的關系的條款，可將有關法律發(fā)回，但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發(fā)回的法律立即失效。可見，香港特別行政區(qū)是完成第23條立法的第一責任主體，中央有監(jiān)督之責。

建立健全特別行政區(qū)維護國家安全法律的執(zhí)行機制，強化特別行政區(qū)相關執(zhí)法力量。香港特別行政區(qū)不僅要完善有關國家安全的法律制度，更要認真研究如何貫徹實施國家安全法律，如何建立健全特區(qū)維護國家安全的執(zhí)法力量，完善相關制度機制，切實做好維護國家安全這件大事。如前所述，香港特別行政區(qū)并非完全沒有國家安全的立法，很多法律是有的，欠缺的可能不是立法，而是執(zhí)法，這就是為什么黨的十九屆四中全會特別提到“建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，支持特別行政區(qū)強化執(zhí)法力量”的重要原因。

此外，還要結合國情教育，對香港廣大市民尤其是青少年加強國家安全教育，使其認識到國家安全對香港長遠發(fā)展和個人未來事業(yè)生活的巨大影響，認識到自己與全國其他地方的公民一道，有維護國家安全的責任和義務。“一國兩制”之下，讓香港廣大青少年客觀全面認識自己的祖國，認識到國家安全的極端重要性，這尤其重要。

根據我國的憲法體制，維護國家安全當然首先是中央的職責。根據憲法和國家安全法的規(guī)定，在中國共產黨的統一領導下，中央國家安全委員會負責國家安全的重大事務，全國人大、全國人大常委會、國家主席、國務院、中央軍委等中央國家機關均負有維護國家安全的職責。各地方政府包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)同樣有這個責任。香港自回歸之日起，重新納入國家治理體系和憲制秩序之中，當然也就納入維護國家安全的總體格局和制度體系當中。盡管“一國兩制”下香港可以建立不同于內地的維護國家安全的子體系，包括不同的法律制度，但是這個子體系不能與全國維護國家安全的制度體系和法律相沖突。香港特別行政區(qū)應該在中央指導下，盡快建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法治體系，為維護香港長期繁榮穩(wěn)定、切實保障國家安全打下堅實的制度基礎。

（作者：王振民，系清華大學法學院教授、中國法學會香港基本法澳門基本法研究會會長）