宋勁松：強化公共衛生事件應急產品生產能力儲備

作者系國家社會科學基金重點項目“大規模傳染病應急產品生產能力儲備研究”負責人、中共中央黨校〔國家行政學院〕應急管理培訓中心教授

2003年“非典”疫情以后，我國以應急預案為龍頭抓手建立了以“一案三制”（應急預案、應急管理體制、機制和法制）為架構的應急管理體系。2008年汶川地震以后，著力加強了以應急管理隊伍、應急裝備與科技、救災物資儲備為重點的應急管理能力建設。2018年組建應急管理部，大大提高了我國對自然災害和安全生產事故的應急管理能力。隨著城鎮化與經濟全球化的不斷推進，傳染病發展成為大規模的、全球性災難的風險有所提升。因此，需高度重視應急防護物資生產儲備方面的問題，為下一步疫情防控和未來類似公共衛生事件的應對做好準備。

重視公共衛生事件應急產品的生產能力儲備問題

我國的醫藥應急儲備制度始建于20世紀70年代，為適應戰備需要，國家撥專款在全國建立13個藥品儲備庫，構建了我國的醫藥應急儲備體系。其后，醫藥儲備的作用由單純的戰備逐步擴大到外援、救災、防疫和應對突發事件等。在應對2003年“非典”、2008年南方雨雪冰凍災害、汶川地震、2009年的甲型H1N1流感以及本次新冠肺炎疫情時，我國醫藥應急儲備仍然暴露出一些薄弱環節，需要建立公共衛生事件應急產品的生產能力儲備。

常態普遍產能過剩與應急時產能不足的矛盾突出。以疫苗生產為例，2003年“非典”后，國家和企業投入大量資金用于擴大流感疫苗生產能力，但2006年后公眾流感疫苗使用量下降，疫苗企業減少流感疫苗產能。2009年為應對甲流，政府向10家生產企業分批下達“疫苗生產計劃”共795批次約1.5億劑，我國甲流疫苗年生產能力擴大到1.5億劑。但常態下我國甲流疫苗需求約為疫苗產能的五分之一，如2015年我國流感疫苗批簽量約為3000萬劑，僅相當于一家龍頭疫苗企業的產能，疫苗產能過剩問題突出。常態時普遍產能過剩與應急時產能不足的矛盾，勢必影響我國及時有效應對大規模傳染病等公共衛生事件。

國家應急生產能力儲備政策有待完善。我國在應急工業動員中，常采用“企業貸款、政府補貼、參與經營、適當補償”的辦法進行激勵，但實際運作過程中出現了資金補貼不到位、補償不合理等問題。不僅如此，企業應急產能擴張的固定資產投資折舊按會計制度需5-10年折舊，時間太長，不能合理抵扣應急時的臨時利潤，企業納稅額高，而隨后各年份常態下產能閑置時的折舊費太高，企業虧損嚴重。

促進我國公共衛生事件應急產品產能儲備

我國城鎮化的發展道路與歐美國家不同，城鎮人口密度和總量遠超歐美國家，面臨的大規模傳染病等公共衛生事件的風險更為嚴峻，僅靠實物儲備和應急生產動員，滿足不了應急響應，特別是應急響應初期——也是遏制突發事件沖擊的最為關鍵時期——的需求。應健全統一的應急物資保障體系，按照集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的原則，盡快健全相關工作機制和應急預案。公共衛生事件應急產品主要包括防護類、預防類和治療類產品等。一次性防護類和治療類產品的儲存周期短，無通用的預防類疫苗，不能實物儲備，我國必須進行公共衛生事件應急產品的產能儲備，并保持生產線“溫熱”。

科學測算我國大規模傳染病等公共衛生事件中應急產品優先使用的目標群體。以疫苗為例，我國前幾次大流感的做法是，第一波疫苗需求主要是滿足重點人群的需求，按150萬人份進行準備。歐盟也實行優先接種疫苗制度。在應對2009年大流感中，歐盟首先確定約19.5%的人群為疫苗優先接種群體，其中2%為衛生工作者、1.5%為孕婦、16%為6個月以上患有潛在慢性疾病、嚴重疾病的高感染風險人群，并與疫苗生產商達成提前采購協議，儲備一定比例的流感疫苗生產能力，以解決大規模時期流感疫苗供給與需求的矛盾。如按照歐盟的疫苗接種優先群體測算方法，我國僅醫務工作者和孕婦就有2000多萬人，患有潛在慢性疾病、嚴重疾病高感染風險的人群達3.9億多，需要接種的目標群體數量遠遠超過疫苗產能。

提高我國衛生防護用品的使用率，加強個人防護，維持相關產品合理產能。例如，疫苗接種是預防流感的最佳方法，我國季節性流感疫苗接種率為2%，與歐美20%-30%的接種率相距甚遠，若我國季節性流感疫苗接種率提高到15%，我國的常態流感疫苗產能可維持在2億劑左右，不僅能大幅減少醫治流感病人的醫保費用，而且能基本滿足大流感期間優先接種群體的疫苗需求。提高季節性流感疫苗接種率，有利于維持疫苗合理產能。因此，建議增加疫苗產能與提高季節性流感接種率并舉，維持疫苗產能儲備。2004年H5N1流感暴發，美國政府為擺脫疫苗進口，投資建設流感疫苗工廠，并建議85%的美國人納入季節性流感疫苗的接種范圍，2009年美國生產流感疫苗的企業增加到5個。目前，美國是全球最大的流感疫苗供給者，其市場份額占據了美國、日本、法國、德國、意大利、西班牙和英國七大市場的40%。

完善應急產品產能儲備的激勵機制和應急征用制度。企業響應應急號召擴大產能后，國家在精神激勵的同時，也需給予科學合理的經濟激勵。可對新增應急產能固定投資的折舊期限由5~10年縮短至1~2年；國家適當補償企業的研發投入；設立國家專項應急征用資金，完善征用制度，使對應急響應做出貢獻的公民和企業得到充分的經濟保障。此外，還可借鑒一些發達國家的做法，如政府每年撥專款用于醫學應急物資研發儲備，在候選醫學應急物資快速通過認證審批后，將其納入“國家戰略儲備”。