進一步發揮人民代表大會制度在國家治理中的重要作用

【深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神】

人民代表大會制度是支撐中國國家治理體系和治理能力現代化的根本政治制度，是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。黨的十九屆四中全會指出：“堅持和完善人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治。”“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度。”應堅持好、鞏固好、發展好人民代表大會制度，充分發揮其在國家治理中的重要作用。

1.人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度

當代中國的國家制度體系是中國共產黨領導中國人民經過長期探索、選擇和建設，逐步確立和完善的科學體系，是符合中國國情的現代制度體系。人民代表大會制度作為根本政治制度，集中體現了人民主權、人民意志，是國家治理現代化水平的重要標志。

習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出：“中國共產黨領導中國人民取得革命勝利后，國家政權應該怎樣組織？國家應該怎樣治理？這是一個關系國家前途、人民命運的根本性問題。”人民代表大會制度回答了這些問題。

早在1940年，毛澤東同志在《新民主主義論》中就討論了如何組織政權機關的政體問題，他設想：“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。”1949年新中國成立后，對于這個新的國家來說，最為迫切的任務是，如何設計一種現代的制度形式，實現國家政權運行方式的常態化。制定憲法和建立人民代表大會制度就承擔著這種歷史使命和制度責任。人民代表大會制度的建立，從三個方面提升了當代中國治理體系的現代化水平。其一，人民通過選舉代表，實現對國家的授權，體現了人民主權原則，確立了人民與國家之間的現代關系，以民主的方式解決了國家權力的來源問題。其二，采取自下而上的層層遞進選舉方式，將人民組織起來，明確了國家各級權力機關之間的權力來源關系，反轉了中國傳統自上而下加封式的權力授予方式，實現了國家權力關系的現代化。其三，人民代表大會是最高權力機關，通過選舉產生了人民政府、人民法院、人民檢察院等其他國家機關，明確了這些機關之間的關系，并將這些關系通過憲法固定下來。這些主要國家機關的建立，實現了現代國家治理體系內部結構和主要職能的完備化。人民代表大會具有立法、重大事項決定、監督等職權，這樣就實現了人民意志上升為國家意志，再轉化為國家行動這個現代治理關系，為提高國家治理的績效提供了制度保障。

2.人民代表大會制度是國家治理效能的轉化器

國家治理效能是通過治理體系各組成部分有效運行、分工協作實現的。民主集中制是國家治理體系各組成部分運行的基本原則，各級人民代表大會及其常委會則是這項原則的忠實執行者，并依托其作為國家機構權力來源的地位，發揮著貫徹治理精神、凝聚治理合力、穩定治理效果的轉化器作用。

首先，各級人民代表大會及其常委會是在中國共產黨領導下運行的，承擔著將黨治國理政的意志轉化為國家意志的功能。中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。人民代表大會及其常委會可以把這種領導優勢體現到國家治理的具體過程之中。通過選舉任命符合要求的各級領導干部、制定法律法規、決定重大事項等方式，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家政治生活中全面貫徹和執行，使黨的領導、人民當家作主和依法治國在各個層級、不同領域、具體事項上實現有機統一，確保黨領導人民有效治理國家。

其次，人民代表大會制度確保了國家機構運行的協調性，提高了治理的整體效果。人民代表大會制度在設計之初，目的就是充分貫徹人民主權原則，避免代議機關淪為“三權分立”下那種資產階級議會的“喧囂吵鬧場所”，實現國家機關之間的協調高效運轉，以真正體現人民當家作主這一社會主義民主政治的本質。因此，國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對人大負責，受人大監督。在人民代表大會制度下，這些國家機關是分工合作關系，不是分權制衡關系，而各級人民代表大會及其常委會則承擔著監督職能，通過執法檢查、述職評議、代表評議、個案監督、預算審查等多種方式，推動“一府一委兩院”依法履責，這樣既有利于充分發揚民主，避免權力過分集中，又可以使國家的各項工作有效進行，集中力量辦大事。

再次，各級人民代表大會及其常委會通過發揮立法職能，規范國家治理行為，穩定國家治理效果。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。各級人民代表大會及其常委會既是立法者監督者，也是模范的守法者。為了實現社會主義法治國家的建設目標，全國人大與地方各級人大均積極投入立法和執法監督工作中。為了適應經濟社會發展要求，立法質量和效率不斷提升。中國特色社會主義法律體系已經形成，為在市場經濟條件下調節國家與社會、個人之間關系提供了法律依據，為法治國家、法治政府、法治社會建設提供了法律支撐。

最后，各級人民代表大會的發展，推動了國家治理體系的完善、治理能力的提升。各級人民代表大會是國家治理體系的組成部分，也是國家治理能力的具體實現者。經過近70年的發展，人民代表大會制度日益完善。1979年，隨著新的選舉法和地方組織法制定實施，地方各級恢復了人民代表大會制度，從省到縣三級建立了人大常委會，在鄉鎮建立了人大主席團。根據1982年憲法，在全國人民代表大會和較大的市以上的地方人民代表大會設專門委員會。隨著經濟社會的發展，專門委員會的類別不斷增加。全國人大先后設立了民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會、內務司法委員會、環境保護委員會、農業與農村委員會、社會建設委員會，專門委員會達到10個。自2015年起，縣級人大也開始設立專門委員會。專門委員會的設立，既提高了人大工作的專業化水平，也保證了對國家管理主要領域的立法監督工作的常態化。各級人大常委會組成人員及人大代表的結構不斷優化，履職能力不斷提升，使各級人大及其常委會成為全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。

3.按照民主法治發展規律，堅持和完善人民代表大會制度

民主法治是現代國家治理的基本特征，也是國家治理現代化要實現的目標。人民代表大會制度是我國國家制度和國家治理體系中最能集中體現民主法治精神的制度。推進國家治理體系和治理能力現代化，就要按照民主法治建設規律，不斷完善人民代表大會制度。

世界上沒有抽象的民主法治，民主法治要通過一套具體的、符合本國國情的制度來體現和實現。習近平總書記指出：“設計和發展國家政治制度，必須注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一。”中國的民主是中國共產黨領導下的社會主義人民民主，中國的法治是中國共產黨領導下的社會主義法治。必須在堅持黨的領導前提下，完善人民代表大會制度，更充分地實現黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一，推進國家治理中的民主法治公平正義，為政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統一提供有力保障。

世界上也沒有統一的民主法治模式，各國要根據本國國情，探索適應本國發展要求的民主法治體系。民主法治作為上層建筑的核心內容，是由經濟基礎決定的。從許多發展中國家的現代化歷程來看，照搬西方國家的民主法治模式，往往會導致社會政治動蕩、政府效率低下、社會利益固化，現代化進程戛然而止或長期停滯。中國的民主法治模式，是中國共產黨深刻總結國內外正反兩方面經驗，不斷探索實踐，不斷改革創新，逐漸摸索出來的一套制度體系，與中國發展階段相適應，有利于實現國家和社會發展目標。

民主是一個不斷發展擴大的過程。人民代表大會制度是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。人民的信賴、支持和擁護，始終是國家根本政治制度的深厚力量源泉和牢固政治基礎。“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心。”各級人民代表大會是民意集中表達的制度性設置，是公民有序政治參與不斷擴大的制度性渠道。各級人大代表來自各地、各民族、各領域，工作和生活在人民中間，對社會有深入了解，對人民群眾的需求有直接感受。他們通過各種制度化的渠道反映人民群眾的訴求，接地氣，懂民情，是“民有所呼，我有所應”的重要途徑。因此，要繼續密切人大代表同人民群眾的聯系，健全代表聯絡機制。各級人大代表要通過調研、視察、走訪以及代表之家、代表活動室、代表接待日、網絡平臺等方式和渠道，了解社情民意，反映群眾訴求，宣傳國家法律法規和方針政策。支持和保證代表依法履職，健全代表述職制度，完善代表履職監督工作，提高代表履職能力，更好發揮人大代表作用。要在各級人民代表大會增加基層代表的數量，使人民代表大會能及時反映社會結構的變化，始終能夠充分體現人民當家作主。

法治是一個不斷完善的過程。1997年，黨的十五大明確提出依法治國，1999年，“建設社會主義法治國家”寫入憲法。黨的十八大以來，全面依法治國成為以習近平同志為核心的黨中央推進“四個全面”戰略布局的重要組成部分。中國特色社會主義法律體系已經形成，黨和國家各項工作實現有法可依、有規可循。但社會是不斷發展的，各級人民代表大會及其常委會要密切關注社會對立法的需求，運用好立法權，發揮主導作用，加強重要領域立法，為經濟社會發展提供制度保障。要重點研究如何切實把黨的主張依照法定程序轉化為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規范和活動準則，從法律制度上保證黨的理論和路線方針政策貫徹實施。及時將黨在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設等方面的決策部署轉化為法律法規，不斷完善社會主義法律體系。要加強憲法實施和監督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設。要加強立法機關運行的法制化建設，及時推動全國人大組織法、地方組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則等法律規則的修訂完善。要有效運用好監督權，完善執法檢查，推進嚴格執法、公正司法、全面守法。

（作者：楊雪冬、黃小鈁，分別系中央黨史和文獻研究院研究員、北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員；北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）