國際海底治理的國際法意義與中國作為

一

海洋是戰略資源的重要基地，國際海底更是沉積著極為豐富的礦產資源。1970年第25屆聯合國大會通過的《關于各國管轄范圍以外海床洋底與下層土壤的原則宣言》，明確國際海底及其資源為“人類共同繼承財產”，其勘探開發應為全人類謀福利，并應特別顧及發展中國家的利益和需要。此后，“人類共同繼承財產”原則被納入《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》），明確指出國際海底內的活動應為全人類的利益而進行。任何國家或自然人、法人，不應將“區域”或其資源的任何部分據為己有。但在實踐中，該原則卻經常被不同利益相關方做出截然不同的解讀。

為落實“人類共同繼承財產”原則，《公約》設立國際海底管理局，代表全人類行使對“區域”內資源的一切權利，并在無歧視的基礎上公平分配從“區域”內活動取得的財政及其他經濟利益，同時保護海洋環境。為了對深海采礦這一具有巨大潛力的行業進行監管，國際海底管理局自1994年成立以來，根據《公約》和《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（以下簡稱《協定》）的相關規定，至2012年相繼制定了“區域”內多金屬結核、多金屬硫化物以及富鈷鐵錳結殼的探礦和勘探規章。在此過程中，國際海底管理局法律和技術委員會陸續頒布了若干指南。這些規章和指南為國際海底制度有序發展奠定了基礎。

隨著國際海底活動逐漸由勘探轉向開發，國際海底管理局從2012年開始為“區域”開發制定規章。2019年3月，國際海底管理局審議并公布了最新的開發規章草案，與以往一樣，各利益攸關方意見無法調和，草案討論進程緩慢而艱難。不同的意見實質上是各方利益的博弈，其中被討論最多的問題包括惠益分享機制、繳費制度、承包者權利與義務以及環境保護等。

二

中國于20世紀70年代末開始對國際海底區域礦產資源進行調查，并于1990年成立了中國大洋礦產資源研究開發協會。目前，一方面，中國作為國際海底管理局理事會成員，積極推動國際海底管理局規則、規章的制定，并無償為廣大發展中國家的專業人員提供相關深海勘探技術培訓；另一方面，中國作為承包者的擔保國，先后擔保中國多家公司與國際海底管理局簽訂深海礦產勘探合同。無論在數量還是覆蓋面積方面，中國擔保的國際海底勘探礦區都是各成員國中最大的。

為更好履行擔保國責任和義務，保障和促進國際海底資源勘探開發活動有序進行，中國在2016年頒布了《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》，并于2017年頒布實施了《深海海底區域資源勘探開發許可管理辦法》《深海海底區域資源勘探開發樣品管理暫行辦法》《深海海底區域資源勘探開發資料管理暫行辦法》等3個涉及“區域”內勘探活動的規范性文件，充分顯示了中國對國際海底治理的重視以及作為擔保國的誠意。

中國是國際海底事務的積極參與者和貢獻者。國際海底管理局法律和技術委員會以及財務委員會都有中國籍委員，中國政府每年都會派出代表團參加國際海底管理局大會，并積極參與各項議題的討論。針對開發規章的制定，中國明確希望該規章嚴格遵循《公約》和《協定》精神，清晰界定“區域”內資源開發活動中有關各方的權利、義務和責任，同時強調開發規章的制定應從當前多方面的實際情況出發，基于客觀事實和科學證據，循序推進，確立相適應的制度、規則和標準，并借鑒各國有益經驗。這充分體現了中國堅持國際海底“人類共同繼承財產”的原則。

三

黨的十九屆四中全會指出，高舉構建人類命運共同體旗幟，秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導多邊主義和國際關系民主化，推動全球經濟治理機制變革。國際海底治理是國際治理的重要組成部分，人類命運共同體理念蘊含的合作、開放、互利共贏理念，與國際海底“人類共同繼承財產”原則相貫通。作為國際社會負責任大國，中國應為推進國際海底治理向公平合理方向發展作出應有貢獻。

深度參與國際海底開發規則的制定。目前，國際海底制度主要包括《公約》《協定》以及《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》等。隨著國際海底活動重心由勘探向開發過渡，開發規章的制定已被列為國際海底管理局的優先事項。只有秉持共商共建共享的全球治理觀，深入參與研究開發規章制定中的關鍵問題，才能發揮負責任大國作用，提升國際話語權。同時，還應積極完善國內相關立法，為即將進行的開采活動提供制度保障。

重點推動建立具體可操作的惠益分享機制。《公約》在“人類共同繼承財產”原則下，強調國際社會全體在國際海底內利益共享，但并未細化利益分配規則。《協定》雖然確立了基于市場機制和健全商業原則的利益分配制度，對《公約》中的經濟援助制度、稅費制度、技術轉讓制度等進行了重大修改，但總體而言，現有分配制度缺乏具體操作規則，需進一步完善。應秉承合作共贏的理念和義利相兼、義重于利的正確義利觀，將利益共享置于區域資源分配秩序的核心環節，協調相關利益攸關方利益，推動建立具體可操作的惠益分享機制。

精心設計資源開發與共享的爭端解決機制。國際海底開發共享過程中的爭議，既可能產生于締約國之間、締約國和國際海底管理局之間，也可能產生于合同當事各方之間、國際海底管理局和符合條件的未來承包者之間、國際海底管理局和締約國及承包者之間，等等。爭議的解決除可適用《公約》相關規定外，還受國際海洋法法庭海底爭端分庭帶有強制性的管轄。隨著開發進程的推進，爭議類型越來越多，爭議內容越來越復雜。只有倡導加強對話協商和互利合作，建立當事人更具自主性、解決方式更具選擇性、處理過程更具靈活性的爭端解決機制，才能定紛止爭、推進合作。

高度重視國際海底區域的環境保護。《公約》特別強調保護海洋環境的重要性，要求開展全球性和區域性合作、技術援助、環境監測以及擬訂可執行的國際規則和國內立法，以防止、減少和控制海洋環境污染。國際海底區域環境保護對于技術、人力、財力、物力的要求都很高，我們應秉持人與自然和諧共生的理念，加強與其他國家、國際組織的合作，努力提高海洋環境保護的科學技術水平，為國際海底管理局的海洋環境保護制度與規則提供智力支持。

（作者：周江、張濟坤，分別系西南政法大學海洋與自然資源法研究所所長、研究員）