優化經濟治理方式以確保民生為著眼點平衡多重目標

　　按語：從高速增長階段轉向高質量發展階段，應對前進中的問題、變化中的挑戰，中國經濟面臨多重任務，涉及國內挑戰與國際風險、周期性因素與體制性因素、總量矛盾與結構性矛盾、短期問題與長期問題，等等。解決這些問題既需要各個擊破，又不能各自為戰、孤立施策，必須按照中央經濟工作會議提出的一個重要方法論予以統籌解決，即“從系統論出發優化經濟治理方式，加強全局觀念，在多重目標中尋求動態平衡”。宏觀調控要做到統籌多重目標、實現動態平衡，關鍵是要在經濟治理的過程中，把一切工作的著眼點和落腳點，放在確保民生特別是困難群眾基本生活得到有效保障和切實改善上來。只有在此基礎上綜合施策，才能使各類政策措施真正實現協同發力，在平衡多重目標的基礎上，產生出1+1＞2的全局效果。

　　以全局視野看待當前經濟面臨的挑戰

　　2019年，我國的人均國內生產總值（GDP）預計將超過一萬美元。按照世界銀行的收入分組，這意味著中國即將在不久之后從中等偏上收入國家進入高收入國家的行列。新中國成立70年來，尤其是在改革開放40多年的時間里，我國能夠實現如此大幅度的收入水平跨越，并且保持了社會的發展和長期穩定，無疑是創造了史無前例的人類發展奇跡。站在新的起點邁向更高收入水平，前進道路上不可能總是一帆風順，還要應對各種各樣的風險挑戰。

　　分析跨國歷史數據會發現，處于中等偏上收入階段甚至剛剛跨入高收入門檻的國家，經濟增長通常都會遭遇減速。由于各個國家應對這一情況的方式不盡相同，減速的結果便也大相徑庭，當初處在類似階段的國家逐漸會產生巨大的分化。通常而言，那些不能及時轉變發展方式和增長動能的國家，與發展階段相聯系的自然減速就會加劇，甚至可能演變為經濟停滯。在“蛋糕”不再做大的情況下，這些國家內部的各種利益集團就會圍繞如何分“蛋糕”展開博弈，那些傾向于把較大收入份額集中到少數人手里的國家，通常會產生收入差距惡化的結果，而為了維系這樣的收入和財富分配格局，這類國家的經濟社會體制會趨于固化，社會流動性受到阻礙，人民的幸福感嚴重受挫。這就是“中等收入陷阱”所描繪的現象。

　　當前，中國經濟發展進入新常態，經濟增長速度下行是正常的，是符合經濟發展規律的。這一階段經濟運行的關鍵，是要通過擴大改革開放，進一步消除妨礙生產要素充分供給和合理配置的體制機制障礙，及時轉變發展方式和增長動能，保持經濟運行在合理區間。這一過程會面臨諸多風險挑戰，因而需要實現多重的任務目標，只有恰當區分各種相關因素，才能對癥施策。例如，在必須回應來自外部的不確定性因素時，特別需要集中精力做好自己的事情；在判斷經濟增長速度是否處于合理區間時，要善于區分周期性沖擊因素和體制性障礙因素；實施積極就業政策，在應對就業崗位總量不足問題的同時，越來越需要針對結構性就業困難施策；在應對短期市場沖擊，對脆弱群體進行兜底保障的同時，還要著眼長期，通過教育和培訓提高這些人群的就業能力……

　　應對多種風險挑戰，完成多重任務目標，必須要有全局觀，通過統籌平衡，使各項政策手段和具體目標在總體上保持一致，各種政策效果相互兼容，形成協同合力。在加強政策實施過程中的協調配合方面，中國有著獨特的制度優勢。在經濟治理中，我們堅持和加強黨對經濟工作的領導，發揮黨總攬全局、協調各方的作用，保證了經濟發展朝著既定的目標前進。特別是，我們黨始終堅持以人民為中心，無論采取的具體措施、政策要達到的具體目標是什么，歸根結底都是把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。體現在經濟治理中，就是始終把保障和改善民生作為一切工作的著眼點和落腳點，統籌協調多種政策手段和多重政策目標，形成推動經濟邁向高質量發展的政策合力。

　　把確保民生作為經濟治理的著眼點和落腳點

　　堅持以人民為中心的發展思想，把保障和改善民生作為各方面政策措施的著眼點和落腳點，是優化經濟治理方式的關鍵。實現總體發展目標與短期經濟任務的統一、實現多種措施的協同和多重目標的統一，面臨諸多需要解決的問題，各項任務的直接目標不同，實施的著力點也各不相同，如何使各項政策措施之間保持協同統一，歸根結底要從我們的發展目標出發，集中解決各種發展不平衡不充分的問題，滿足人民日益增長的美好生活需要。

　　具體來講，一方面，經濟治理面臨的目標任務更為多元和復雜。隨著經濟發展進入新常態，以要素投入為主的增長模式不再能夠支撐以往的增長速度，必須進一步加大改革開放和創新的力度，提高全要素生產率，實現從高速增長轉向高質量發展。在新的發展階段加大改革開放力度，提高全要素生產率，面臨著新的難點需要突破，有更大的風險需要未雨綢繆。例如，在更高的發展階段上，勞動力市場改善收入分配的作用將會減弱；在增長模式從投入型轉向創新型的過程中，生產率提高的源泉也從產業之間的資源重新配置轉向經營主體之間的優勝劣汰；在更高的發展階段參與全球價值鏈分工，與發達國家之間的競爭效應會大于互補效應；改革開放越是深入，人人獲益、無人受損的帕累托改進空間就越小，可能遇到的既得利益阻礙就越多，還會出現一些勞動者群體的轉型困境，等等。應對這些問題，都要求政府既要發揮好宏觀調控的作用，也要承擔好再分配的職能，并將兩者有機結合起來。

　　另一方面，確保民生是最根本的目標，由此出發才能做出更科學的決策。就業是民生之本，勞動力市場信號，既是民生指標也是能夠反映宏觀經濟狀況的指標，應該成為宏觀政策逆周期調節的主要決策依據。比如，當城鎮調查失業率在5%左右時，意味著處于沒有明顯周期性的自然失業率水平，如果失業率在此基礎上出現小幅微升，可以通過微調而非大水漫灌式的強刺激來應對。再比如，在高速增長階段，每逢遭遇需求側周期性沖擊時，宏觀經濟政策往往側重于刺激投資需求來保證一定的增長速度，以此穩定就業和民生。但在高質量發展階段，政府主導的以項目投資為主的刺激方式日益難以產生預期的效果，此時，直接著眼于保障和改善民生的政策，恰恰可以發揮中國超大規模市場的優勢，通過穩定和擴張消費需求，實現發展方式的轉變，實現產業和消費的“雙升級”。

　　民生領域的重點和優先序

　　保障和改善民生，就是要保障城鄉居民收入的穩定和增長，提高基本公共服務的供給質量和均等化水平，抓住人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等基本保障方面實現穩中有進。

　　提高基本公共服務的質量和保障水平，要特別注意把盡力而為與量力而行有機統一起來。滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，決定了我們必須盡力而為改善民生，而不平衡不充分的發展現實又形成了財力約束，使得一些基本保障和公共服務難以做到一蹴而就。這時，在整體推動和均衡著力的同時，應該特別關注那些有利于保障基本生活、阻斷貧困代際傳遞、保持經濟持續增長的重點領域，以之作為推進民生工作的優先序，讓民生的改善成為改革紅利，用以支撐更大的民生改善。

　　首先，穩定和提高城鄉居民收入水平，進一步縮小各類收入差距。經濟增長速度放緩也意味著收入“蛋糕”做大的速度減慢，這時，遵循共享發展理念分好“蛋糕”尤為重要。而且，宏觀經濟波動會對部分群體的就業和收入帶來沖擊，需要社會保障網予以充分覆蓋和兜底，確�；�本民生不受影響。這些都意味著，在勞動力市場初次分配的基礎上，政府應該承擔更多的基本公共服務支出責任，實施更大力度的再分配政策。從國際經驗看，那些收入分配比較均等的國家，表現出的較小基尼系數實際上是政府再分配后的結果。

　　其次，提高重點人群的技能和就業能力，保持就業穩定，提高就業質量。隨著科技革命對經濟影響的日益加深、中國產業結構調整的加速，一些就業群體將不可避免地受到沖擊。這些勞動者轉崗時間的長短既取決于他們的工作技能，也取決于政府的公共就業服務水平。政府的公共就業服務平臺通過提供更有針對性的技能培訓、擇業指導和崗位信息，可以有效降低結構性失業和摩擦性失業。在這方面，需要加強政策的精準度。一是瞄準就業困難群體，有針對性地提供就業扶助，在就業市場上不讓一個人掉隊；二是把農民工納入社會保障和公共就業服務體系，使其能夠享受到均等的服務待遇；三是通過技能培訓增強大齡就業者對勞動力市場的適應力，提升他們應對漸進式延遲退休所需的人力資本水平，提高勞動參與率。

　　再次，通過教育的發展和深化，顯著提高新成長勞動力的人力資本水平，保持社會的流動性。教育擴張和均等化是保持每個社會群體都有機會沿著職業、收入和社會階梯向上流動，從而阻斷貧困代際傳遞的最有效手段。教育的這一功能是其最突出的正外部性，有很高的社會收益。促進教育發展和深化，也應該從社會收益率最高的教育類型和階段率先發力。比如，大量研究表明，兒童早期發展和學前教育，是所有教育階段中社會收益率最高的，是最需要政府承擔支出責任的教育領域。

　　 （作者：蔡昉，系中國社會科學院副院長、中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心學術顧問）