強化風險治理 護航教育改革

　　【論教】

　　風險治理是教育改革順利推進的“護衛艦”。“改革實質是對各種社會關系的調整，其中最核心的是利益分配關系”，而要打破原有利益關系，矛盾和阻力便會產生。改革還具有探索性的特質，不確定性和失敗的風險必然存在。因此，改革不可避免地會遭遇風險，教育改革亦如此。教育作為一項緊貼民生的、關乎民眾切身利益的公共產品，其改革備受矚目，無形中加大了民眾對于教育改革風險的恐慌和恐懼心理，也加大了教育改革風險的破壞性。然而，目前教育領域對于風險的重視與研究不夠，對于風險缺乏深入認知，風險防控意識匱乏。這導致基層教育行政部門在教育改革上普遍存在兩種現象，或按部就班執行上級部門的改革政策而罔顧本區域具體情境條件的約束，或懼怕于可能存在的某種改革風險而停滯不前。

　　其實，我們不必懼怕風險，但也不應罔顧風險。風險在現代社會是普遍存在的，而且具有多維度、多層次、多領域的復雜性，但也是可以治理的。風險治理直接關涉政府治理能力建設，是治理能力現代化的有機組成部分。黨的十九屆四中全會在《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中就強調為了“不斷滿足人民對美好生活新期待”，要“戰勝前進道路上的各種風險挑戰”，增強“駕馭風險本領”。加強風險治理，強化政府治理能力，降低新時代教育改革風險，為教育改革保駕護航，有四個基本的著力點。

　　貫徹積極風險觀念是基礎。意識和態度決定行為。積極風險觀念倡導的是一種主動地、理性地、樂觀地認知和應對風險的積極態度，這種態度背后所彰顯的是一種決策部門的公共責任倫理，是我們有效開展風險治理的前提和基礎。而對風險所持的盲目、悲觀或被動態度，是決策者和改革者公共責任意識缺失的表征。因此，首先，教育改革決策者和實施者需要樹立風險意識，要承認風險在改革中是客觀存在的，但是風險內容、風險大小、風險因素，以及是否決定實施某項教育改革，卻是需要我們通過主動探索和理性判斷去做出回答。在控制和化解風險時，基于理性的樂觀是我們應當保持的態度，而不應盲目悲觀、懼怕風險。其次，權責利一致原則仍是教育改革決策者和實施者所需遵循的基本原則，它能夠保障其以高度的責任意識應對風險。若決策者和實施者因對風險認識不清導致重大決策失誤，則應承擔相應責任；同理，若決策者和實施者在對風險進行了理性衡量之后做出了正確決策，及時規避了重大風險損失或較大提高了民眾收益與福祉，則應給予相應的行政激勵。

　　構建評估預警機制是保障。風險評估重點在于對改革的風險代價-改革收益比、風險發生概率、風險是否可控等進行研判，風險預警重點在于對即將極可能發生的風險損失向教育改革相關者進行預警提示。首先，前置風險評估程序，健全教育改革決策機制，從“事前”切入。十八屆四中全會后，國家開始對重大行政決策進行規范，國務院出臺了《重大行政決策程序暫行條例》，部分地方也出臺了相應的規范性文件，湖南、江蘇等地還專門針對教育重大行政決策出臺了文件，其中均要求將風險評估納入重大行政決策的基本程序。鑒于教育事業的特殊性和風險評估的重大價值，應當將風險評估作為教育改革開展的前置條件。在某項教育改革前，通過風險評估，幫助決策機關作出實施、不實施或部分實施的決策，從而提高整個教育行政決策的科學性與合理性。如此方可盡可能規避改革過程中的風險，即使無法避免，也可提前進行干預、減少改革實際遭受的風險損失。其次，實行風險評估預警全程化。將風險評估作為教育改革是否實施的前置條件，并不意味著改革推進過程中不再需要風險評估，而應當在整個改革過程中對改革風險進行實時監測、評估和預警，以幫助改革者及時進行風險干預。

　　強化風險識別能力是關鍵。要使風險評估預警發揮最大價值，使風險干預精準全面，風險識別與衡量能力必須得到強化。風險識別是對某項改革過程中可能發生的風險內容、風險損失大小、風險因素等進行判斷和鑒定。教育改革的復雜性，“風險”作為“可能性”所表達的未來時態性，均預示了教育改革風險識別過程的復雜性。首先，至少要在市一級教育行政部門內建立專業的教育行政決策風險評估機構，或者通過專業的人員配備加強教育行政部門內部的教育督導部門的教育評估能力，因為風險識別的復雜性需要專業性和技術性來破解。目前縣域教育改革決策中少有的風險識別，基本都由縣一級教育行政部門自身完成。因缺少風險治理理論知識與實踐經驗，其識別風險的方法以簡單的問卷調查和訪談為主，專業性亟待提高。其次，在深入調查的基礎上，綜合利用科學方法和技術手段，最大可能挖掘可能風險及其隱患。譬如構建風險評價和預警指標體系，并借助大數據技術在充分收集相關信息資料和綜合化分析的基礎上，實現對風險因素的實時監控與分析、對風險的實時甄別與篩選。在精準識別的基礎上，通過提前規避、風險控制或風險補償等進行有效治理。

　　注重后期風險跟蹤是長效。后期風險跟蹤的主要價值在于，在改革完成后通過對風險因素等的繼續追蹤防止風險重新或再次滋生，保障改革效果長久有效。目前的教育改革存在一個特征，即改革者的關注視野集中在“改革前”和“改革中”，而忽略了“改革后”。因此，某些改革在結束后的某個時間點，一些新的風險因素和風險滋生出來，直接使改革成效大打折扣。基于此，我們應當秉承全過程管理的理念加強改革后的風險跟蹤。首先，在決定是否結束某項教育改革時，應當對風險進行再次評估，并作為改革是否完成的判定依據之一。若結束改革后的風險較大且不能在結束前得到有效化解，則不應宣告改革完成和結束。其次，在完成改革后的一定時間內，應當繼續進行風險因素的追蹤和風險的評估預警，及時進行規避和干預。

　　（作者：付昌奎，系東北師范大學中國農村教育發展研究院博士生、四川省蒲江縣教育局局長助理；曾文婧，系杭州師范大學教師發展研究中心講師；本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目〔18JJD880001〕的階段性成果）