澳門基本法成功貫徹實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與啟示

　　《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱“澳門基本法”）1993年3月31日由全國人民代表大會根據(jù)《中華人民共和國憲法》制定，1999年12月20日澳門回歸之日起開始實(shí)施。澳門基本法第一次對澳門各方面的治理作出了科學(xué)規(guī)劃和具體安排，規(guī)定了回歸后澳門在“一國兩制”下中央與特區(qū)的關(guān)系以及各種重要制度體制，包括政治、法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會、居民權(quán)利等，是澳門全新的組織章程。20年來，澳門基本法得到了全面貫徹實(shí)施，成為澳門特區(qū)的行為指南，促進(jìn)了澳門社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人權(quán)保障和民主進(jìn)步。實(shí)踐證明，這是一部符合澳門特區(qū)實(shí)際情況，能夠給澳門帶來安定繁榮，能夠不斷滿足澳門居民對美好生活向往的憲制文件，其成功貫徹實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴，值得認(rèn)真總結(jié)。

　　澳門基本法成功實(shí)施的主要表現(xiàn)

　　20年來澳門基本法得到全面、準(zhǔn)確貫徹實(shí)施，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

　　第一，國家恢復(fù)對澳門地區(qū)行使主權(quán)，澳門自回歸之日起納入國家治理體系和憲制秩序當(dāng)中，憲法和基本法同時開始在澳門適用、實(shí)施，共同構(gòu)成澳門特區(qū)的憲制基礎(chǔ)和核心內(nèi)容。中央認(rèn)真履行對澳門特別行政區(qū)的各項(xiàng)憲制責(zé)任，基本法規(guī)定的全面管治權(quán)得到落實(shí)，包括組建澳門特別行政區(qū)政府、任免特別行政區(qū)行政長官和主要官員，支持并監(jiān)督澳門特區(qū)行政長官和特區(qū)政府依法有效施政，接受行政長官述職；接受澳門特區(qū)終審法院法官委任的備案；解釋澳門基本法，對澳門本地立法進(jìn)行備案審查，增加澳門基本法附件三所列在澳門實(shí)施的全國性法律，通過有關(guān)法律問題的決定，及時解決澳門發(fā)展中遇到的新問題；妥善處理涉及澳門的外交和涉臺事務(wù)；承擔(dān)起澳門地區(qū)的防務(wù)；與澳門特區(qū)政府一道承擔(dān)起維護(hù)國家安全的責(zé)任等。

　　第二，行政主導(dǎo)的政治體制得以確立和完善。行政長官領(lǐng)導(dǎo)澳門特區(qū)行政機(jī)關(guān)，是行政機(jī)關(guān)的首長，打造了強(qiáng)有力的行政團(tuán)隊(duì)，又代表整個特別行政區(qū)，全面履行自己的憲制責(zé)任，在整個特區(qū)地方治理中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)核心作用。立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照基本法互相制約，又互相配合，形成了建設(shè)性的互動關(guān)系。司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法獨(dú)立運(yùn)作，履行起捍衛(wèi)特區(qū)憲制秩序和澳門法治的責(zé)任。在行政主導(dǎo)體制下，澳門行政、立法、司法嚴(yán)格依照基本法各司其職，各負(fù)其責(zé)，運(yùn)作順暢。正因如此，澳門回歸后“一國兩制”制度優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，適度多元發(fā)展初見成效，經(jīng)濟(jì)持續(xù)走強(qiáng)，民生不斷改善，可謂政通人和，百業(yè)繁榮，居民安居樂業(yè)。

　　第三，嚴(yán)格依據(jù)基本法和全國人大常委會有關(guān)解釋、決定發(fā)展澳門民主政治。“一國兩制”下“澳人治澳”、高度自治得到成功落實(shí)，澳門居民幾百年來第一次真正成為自己土地的主人，行政長官和主要官員都由澳門人擔(dān)任。實(shí)踐證明，澳門人能夠治理好澳門。回歸以來，澳門特區(qū)依法順利進(jìn)行了五任行政長官選舉和六屆立法會的選舉。特區(qū)行政長官和政府、立法機(jī)關(guān)傾聽民意，了解民情，順應(yīng)民心，始終把施政重點(diǎn)放在持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、不斷滿足居民對美好生活的向往上。澳門居民依法有序參與到特區(qū)選舉、立法、決策等各項(xiàng)公共事務(wù)當(dāng)中，在澳門治理中真正發(fā)揮作用，居民的參與感、幸福感、獲得感不斷增強(qiáng)。2012年，澳門特區(qū)依法循序漸進(jìn)地對行政長官和立法會產(chǎn)生辦法進(jìn)行了適當(dāng)修改，擴(kuò)大了兩個產(chǎn)生辦法的民主程度，進(jìn)一步提升了民主的質(zhì)量及有效運(yùn)作。20年來，澳門特區(qū)沒有單純追求民主的形式，沒有盲目攀比，沒有好高騖遠(yuǎn)，不折騰，不矯情，追求實(shí)實(shí)在在的實(shí)質(zhì)民主和政治進(jìn)步，走出了一條適合自己情況、具有澳門特色的民主之路。

　　第四，澳門特區(qū)居民享有空前的權(quán)利自由，人權(quán)得到實(shí)實(shí)在在的保障。基本法規(guī)定澳門居民享有的言論、新聞、出版、結(jié)社、集會、游行、示威等基本權(quán)利和自由，得到了充分保障。根據(jù)全國人民代表大會確定的代表名額和代表產(chǎn)生辦法，選舉了澳門特別行政區(qū)全國人民代表大會代表，參加最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作。澳門特區(qū)的全國政協(xié)委員積極參政議政，對不斷完善國家各方面的治理作出了自己的貢獻(xiàn)。

　　第五，澳門法治不斷健全，法治體系逐漸形成。回歸前，澳門法律殘缺不全，適用的大部分法律包括“五大法典”均是葡萄牙法律，很多不適合澳門本地情況，本地立法嚴(yán)重不足。1999年10月，根據(jù)澳門基本法的規(guī)定，全國人大常委會作出《關(guān)于處理澳門原有法律的決定》，對澳門原有法律進(jìn)行了大規(guī)模清理，共審查了975個法律和法令。20年來澳門特區(qū)繼續(xù)對原有法律進(jìn)行清理及適應(yīng)化工作。立法會積極發(fā)揮基本法賦予的立法職能，及時回應(yīng)社會發(fā)展對法律的需要，截至2019年9月，共審議通過289項(xiàng)法律，其中新增法律190項(xiàng)，修改法律99項(xiàng)，逐漸形成了具有澳門自身特色的法治體系。澳門治安持續(xù)改善，犯罪率不斷降低，從一個犯罪猖獗、社會混亂之地變?yōu)榕e世聞名的安全之都。20年來澳門從立法到執(zhí)法、司法、守法、法律服務(wù)、法律人才培養(yǎng)都得到了全面提升，法治體系不斷完善，為澳門的長期繁榮穩(wěn)定提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

　　澳門基本法成功實(shí)施的重要啟示

　　20年來澳門基本法成功實(shí)施，積累了很多很好的經(jīng)驗(yàn)，值得認(rèn)真總結(jié)并發(fā)揚(yáng)光大。主要有以下四個方面。

　　正確處理了“一國”與“兩制”的關(guān)系。澳門特區(qū)政府、全體居民和整個社會始終把“一國”作為“兩制”的根和本，自覺維護(hù)“一國”，自覺納入到國家治理體系和憲制秩序當(dāng)中去，在“一國”問題上從不回避，從不動搖，從不猶豫，一以貫之，得到了中央和全國人民的信任和認(rèn)可。中央在政策上給予澳門各種優(yōu)惠和支持，全力支持澳門各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)地與特區(qū)的雙贏。既講“兩制”，也旗幟鮮明地講“一國”，“一國”之利和“兩制”之便得到充分顯現(xiàn)和發(fā)揮，澳門“一國兩制”實(shí)踐進(jìn)入良性循環(huán)。

　　正因如此，澳門找準(zhǔn)了自己在國家總體發(fā)展布局中的戰(zhàn)略定位，積極融入國家發(fā)展大局，大膽參與國家改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，善于運(yùn)用“一國”帶來的各種發(fā)展機(jī)遇和便利條件，爭取并獲得了中央的大力支持，多次獲得中央新的授權(quán)，擴(kuò)展了高度自治權(quán)范圍。2003年澳門開始實(shí)施《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及10個補(bǔ)充協(xié)議，獲得眾多優(yōu)惠。澳門實(shí)際管轄的面積不斷擴(kuò)大，拓寬了發(fā)展的區(qū)域空間。2009年橫琴島澳門大學(xué)新校區(qū)獲得特別法律管轄權(quán)，不久前全國人大常委會再次授權(quán)澳門特區(qū)對橫琴口岸澳方口岸區(qū)及相關(guān)延伸區(qū)實(shí)施管轄。隨著“一帶一路”倡議的實(shí)施和《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺，國家大力支持澳門“一中心、一平臺、一基地”建設(shè)，在中央持續(xù)不斷的支持下，澳門經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)發(fā)展，社會活力不斷釋放，澳門同胞對未來充滿信心和希望。

　　值得特別指出的是，澳門特區(qū)自覺維護(hù)憲法、基本法和中央的權(quán)威，積極回應(yīng)中央關(guān)于維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的關(guān)切，主動履行維護(hù)國家安全責(zé)任，以行動維護(hù)“一國”原則。2009年即出臺《澳門特區(qū)維護(hù)國家安全法》，順利完成了基本法第23條立法。為配合《維護(hù)國家安全法》的實(shí)施，2018年澳門特區(qū)行政會通過《澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會》行政法規(guī)，建立健全了維護(hù)國家安全的制度體制機(jī)制。根據(jù)2016年全國人大常委會對香港基本法第104條的解釋精神，澳門特區(qū)主動修改澳門立法會選舉制度，加入“防獨(dú)”條款，預(yù)先排除干擾，確保愛國愛澳力量在立法會的主導(dǎo)地位。

　　正確處理憲法與基本法的關(guān)系。憲法是國家的根本大法，是包括港澳在內(nèi)的全國的總章程，基本法是依據(jù)憲法制定的特別行政區(qū)的“小章程”“子章程”，是我國憲法的特別組成部分。把基本法與憲法對立起來，離開憲法談基本法，離開憲法實(shí)施基本法，是十分危險的。

　　20年來澳門基本法實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)表明，澳門特區(qū)不僅接受由憲法和澳門基本法共同構(gòu)成的特別行政區(qū)本地的憲制秩序，而且自覺接納、融入并維護(hù)全國的憲制秩序和治理體系。凡涉及中央依法管理事務(wù)和中央與特別行政區(qū)關(guān)系、內(nèi)地與澳門關(guān)系的事務(wù)，除了看基本法，重點(diǎn)要看憲法，尊重、配合中央事權(quán)的行使。“一國兩制”天然地包含著“一國一制”的因素，即特別行政區(qū)與內(nèi)地一致的地方，例如關(guān)于中央政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能等，對全國都是一樣的，這些都寫在國家憲法里，基本法無須也沒有重復(fù)這些規(guī)定，但這些對特別行政區(qū)毫無疑問同樣是有效的。總之，澳門特區(qū)能夠自覺把自己地方的憲制體系納入國家憲制框架內(nèi)，尊重和認(rèn)同國家主體實(shí)行的社會主義制度，實(shí)現(xiàn)了本地憲制秩序與國家憲制的成功對接，實(shí)現(xiàn)了“社會主義的基礎(chǔ)規(guī)范”與資本主義政制和法制的兼容。這是澳門基本法能夠成功實(shí)施的一個重要經(jīng)驗(yàn)。

　　行政長官和特區(qū)法院承擔(dān)起了在澳門實(shí)施基本法的主體責(zé)任。依據(jù)澳門基本法規(guī)定，行政長官負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法。也就是說，行政長官是特別行政區(qū)貫徹實(shí)施基本法的第一責(zé)任人。歷任行政長官牢固樹立憲法、基本法至上觀念，深刻認(rèn)識到落實(shí)憲法和基本法是保持澳門長期繁榮穩(wěn)定的關(guān)鍵，把憲法和基本法作為自己施政的“手冊”，不折不扣，嚴(yán)格依法處理一切事務(wù)。行政長官還帶動整個特區(qū)全面學(xué)習(xí)認(rèn)識憲法和基本法，帶動整個社會自覺依據(jù)憲法和基本法辦事，很好發(fā)揮了實(shí)施基本法第一責(zé)任人的作用。

　　除了行政長官，澳門特區(qū)法院對基本法的實(shí)施也承擔(dān)著重要的主體憲制責(zé)任，肩負(fù)在本地解釋基本法的重任。法院實(shí)施基本法的主要方式就是依據(jù)基本法定紛止?fàn)帲�公正司法，在判案過程中解釋基本法。20年來澳門特區(qū)法院始終遵循基本法的立法原意和根本宗旨解釋基本法有關(guān)條款，自覺接受“人大釋法”和“人大決定”的效力，有力維護(hù)了國家憲制的統(tǒng)合，也捍衛(wèi)了澳門司法獨(dú)立，為“一國兩制”成功實(shí)踐作出重要貢獻(xiàn)。

　　積極開展憲法基本法教育，不斷提高全體居民的憲法基本法意識。20年來澳門特區(qū)持續(xù)不斷地推行憲法和基本法教育，憲法基本法觀念深入人心。歷任行政長官在施政報告中均強(qiáng)調(diào)要落實(shí)好“一國兩制”，切實(shí)宣傳和貫徹基本法。特區(qū)政府法務(wù)局、教育暨青年局、行政公職局、學(xué)校、澳門基本法推廣協(xié)會等官方和非官方團(tuán)體也將推廣憲法和基本法作為重點(diǎn)工作，形成了“既多元一體又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的憲法和基本法宣傳教育機(jī)制”，既面向全體市民又重點(diǎn)針對青少年、公職人員，達(dá)到了良好的社會效果，澳門同胞普遍贊同“一國兩制”的制度安排，認(rèn)同依據(jù)憲法和基本法治理澳門的正當(dāng)性和合理性。澳門還通過舉辦國家安全教育展，宣傳總體國家安全觀，提升澳門居民的國家安全意識。

　　當(dāng)然，澳門基本法20年的實(shí)施也不是完美無缺的，改善的空間還很大，未來的路還很長。我們必須從長計(jì)議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揚(yáng)成績，彌補(bǔ)不足，不斷開創(chuàng)基本法實(shí)施和“一國兩制”實(shí)踐的新局面。第一，要進(jìn)一步深入研究憲法在特區(qū)的適用問題，繼續(xù)處理好憲法與基本法的關(guān)系。第二，要進(jìn)一步完善基本法實(shí)施的相關(guān)體制機(jī)制，處理好“人大釋法”與特區(qū)法院釋法的關(guān)系，明確“人大決定”的法律效力。第三，必須強(qiáng)化國家安全的立法、執(zhí)法和司法，切實(shí)維護(hù)好國家安全。第四，對標(biāo)國際先進(jìn)水準(zhǔn)，不斷完善澳門法治，進(jìn)一步提高法治化程度和水平，完善澳門特色的法治體系。第五，必須持續(xù)不斷開展憲法和基本法的宣傳教育，不放松，不偷懶，尤其要加強(qiáng)對青少年的教育工作。

　　相比一些存在了數(shù)百年的憲制性法律，澳門基本法的歷史還很短。但是這20年打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，邁出了成功的第一步。20年實(shí)踐已經(jīng)證明，“一國兩制”行得通、辦得到，是澳門特區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展、長期繁榮穩(wěn)定的金鑰匙；澳門基本法也是一部行得通、辦得到的憲制性法律，符合澳門實(shí)際，解決澳門問題，契合國家發(fā)展大勢，順應(yīng)世界發(fā)展潮流。只要堅(jiān)守憲法和澳門基本法不動搖，繼續(xù)全面準(zhǔn)確貫徹實(shí)施基本法，不斷完善相關(guān)制度體制機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好國家安全，澳門特區(qū)必定不負(fù)眾望，使命必達(dá)，澳門的明天一定更加美好，澳門未來“一國兩制”之路一定越走越寬廣，越走越光明。

　　 （作者：王振民，系清華大學(xué)港澳研究中心主任、國家治理研究院院長，中國法學(xué)會香港基本法澳門基本法研究會會長）