充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的制度內(nèi)涵

　　黨的十九屆四中全會提出,要“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”。中央與地方關系是國家治理的重要基礎和核心要素,事關國家統(tǒng)一、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟社會發(fā)展和人民福祉改善。健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機制,構(gòu)建從中央到地方權(quán)責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系,實現(xiàn)中央與地方權(quán)力縱向配置過程中中央集中統(tǒng)一與地方自主權(quán)的有機結(jié)合和良性互動,是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

　　第一,發(fā)揮中央和地方兩個積極性是我們黨一脈相承的治國理念。新中國成立70年來,我們黨歷來對處理好中央地方關系高度重視。自1956年毛澤東同志提出“中央和地方兩個積極性”的著名論斷后,發(fā)揮中央和地方兩個積極性成為我國處理中央地方關系的綱領性指南。我們黨始終強調(diào)以中央和地方兩個積極性原則為基礎來調(diào)整中央與地方關系,經(jīng)過幾十年的發(fā)展,這一原則已從政治原則轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ㄔ瓌t,并逐步走向制度化。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央反復強調(diào)在處理中央地方關系中充分調(diào)動中央和地方兩個積極性,并賦予其新的制度內(nèi)涵。黨的十八屆三中全會提出建立事權(quán)和支出責任相適應的制度;黨的十八屆四中全會明確要“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化,完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”;黨的十九大強調(diào)要“建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”,以適應全面深化改革、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的客觀要求;黨的十九屆三中全會明確提出,要理順中央和地方職責關系,中央加強宏觀事務管理,地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務,設置和配置各層級機構(gòu)及其職能;黨的十九屆四中全會進一步提出“構(gòu)建從中央到地方權(quán)責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”。這一系列新理念、新戰(zhàn)略的提出,使中央與地方職能分工日益規(guī)范明確,中央地方權(quán)力縱向配置的制度體系日益完善,中央和地方兩個積極性從原則框架落實為更加具體的制度。

　　第二,要處理好中央統(tǒng)一領導與地方自主性的關系。主要是處理好兩方面的關系:一是在向地方放權(quán)、調(diào)動地方積極性的同時如何確保中央權(quán)威,保證中央方針、政策的貫徹落實;二是在維護中央權(quán)威的前提下如何增強地方活力、保護地方利益。發(fā)揮中央和地方兩個積極性,中央統(tǒng)一領導是核心和主導。這要求維護中央的最高權(quán)威,確保中央政令暢通、令行禁止,地方不能各行其是、各自為政,而要按照中央的統(tǒng)一部署行權(quán)施策;賦予地方更多的自主權(quán)并充分調(diào)動和發(fā)揮其積極性、主動性,逐步形成既規(guī)范有序又充滿活力的良性互動機制。

　　第三,理順中央和地方權(quán)責關系,合理劃分中央和地方各領域事權(quán)與支出責任。一是明確劃分中央政府事權(quán)和地方政府事權(quán),適度加強中央事權(quán),減少并規(guī)范中央與地方共同事權(quán);二是將事關國家根本利益、全局利益的國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護等基本公共服務明確為中央事權(quán);三是適當加強中央在知識產(chǎn)權(quán)保護、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面的事權(quán);四是以實現(xiàn)基本公共服務均等化為目標,把基本公共服務兜底類事權(quán)上收為中央事權(quán),以維護社會公平正義、不斷滿足廣大人民的基本公共服務需求;五是確保各級政府公共服務提供的責權(quán)與財政收支和財政負擔能力相適應,實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)、財力相匹配;六是對各層級政府事權(quán)和支出責任詳列清單,不僅要清晰具體劃分各級政府的事權(quán),同時也要明晰其相應的支出責任,逐步實現(xiàn)各級政府的支出責任與事權(quán)劃分統(tǒng)籌規(guī)劃并使之制度化。

　　第四,明確不同治理層級政府職責,賦予地方政府更多自主權(quán)。黨的十九大報告強調(diào)“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”;黨的十九屆三中全會提出“賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)”,“增強地方治理能力,把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方”。黨的十九屆四中全會進一步要求“賦予地方更多自主權(quán),支持地方創(chuàng)造性開展工作”,為我國中央與地方縱向權(quán)力配置體制機制改革不斷向縱深發(fā)展指明了方向。在實際工作中,我們應當更加明確區(qū)分中央、省級、市縣級政府不同層次的職能,構(gòu)建明確規(guī)范的中央地方政府間責權(quán)體系,突出地方政府在地方公共服務中的職能;進一步下放權(quán)力,推動治理重心下移,推進管理的扁平化和網(wǎng)絡化,以更好地適應基層對公共服務的需求。

　　第五,實現(xiàn)中央地方責權(quán)配置由政策主導向立法主導的轉(zhuǎn)移。習近平總書記指出:“法治體系是國家治理體系的骨干工程。”黨的十八屆四中全會對推進中央與地方責權(quán)縱向配置法治化提出明確要求,要“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化,完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”。當前,我們應逐步推進以憲法、法律和行政法規(guī)的形式明確中央政府的職權(quán),以法律、地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)范地方各級政府間的責權(quán)劃分,建立健全相關法律、法規(guī)體系。同時,應考慮先在相關領域制定中央與地方政府間權(quán)力縱向配置的相關專門法律,在此基礎上逐漸制定其他領域的相關法律、行政法規(guī)和地方法規(guī),實現(xiàn)中央與地方縱向責權(quán)配置由政策主導向立法主導的轉(zhuǎn)移。

　　(本文系國家社科基金項目“基于國家治理體系現(xiàn)代化的我國政府間權(quán)力縱向配置機理研究”(14BKS036)階段性成果)

　　(作者系河北師范大學法政與公共管理學院教授)