把握《中國共產黨黨內法規制定條例》的主旨要求

　　2019年9月,中共中央印發了修訂后的《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《條例》),進一步規范了黨內法規的制定工作,是提高黨內法規質量,推動黨內法規制定法治化、規范化、制度化的重要頂層設計,也是“形成比較完善的黨內法規制度體系”的關鍵步驟。中國特色社會主義法治體系的發展離不開黨內法規制度體系的完善,黨內法規制度體系的完善離不開《條例》的保障,《條例》的貫徹落實有賴于全面的理解與準確的把握,這三個層面環環相扣,共同為中國特色社會主義法治體系的發展提供助力。因此,全面理解和準確把握《條例》,是推動中國特色社會主義法治體系發展的必由之路。具體而言,理解和把握《條例》,應當堅持黨的領導,把握每一部黨內法規的制定(點)、關注黨內法規的整體體系(線)、統籌黨內法規與國家法律的關系(面)、推動中國特色社會主義法治體系的發展(體),構建“點線面體”的整體戰略框架。

　　堅持黨的領導是根本保證。黨的領導是中國法治建設的一條基本經驗,是法治中國發展的根本保障,黨內法規的完善與發展當然也不例外。一方面,準確理解與把握《條例》,應當堅持以黨的領導為立規的首要原則。《條例》第七條規定,黨內法規制定工作必須遵循政治原則、黨建和全面從嚴治黨原則、黨章為本原則、民主集中制原則、黨規國法銜接協調原則、便利管用原則,這為黨內法規的制定提供了全方位指導。其中,首要的是堅持黨的領導,以統籌協調黨內法規的制定工作,為《條例》的實施提供堅強的政治保障、思想保障與組織保障。另一方面,應當將黨的領導貫穿于立規全過程。堅持黨中央集中領導黨內法規的制定工作,決定黨內法規制定工作的重大原則、方針政策以及事關全局和長遠發展的重大舉措;堅持將黨的領導寓于黨內法規的規劃與計劃、起草、前置審核、審議批準、審核發布等全過程。

　　提升立規質量是基本要求。黨內法規是中國共產黨長期探索而形成的制度成果,具有實踐先行的特征。在實踐中,有許多行之有效的黨的規矩、政策、經驗需要以黨內法規的形式予以固定、規范。要理解與把握《條例》,亟須立足于補齊法規質量短板的現實需求。具體來說,要實現提升立規質量這一基本要求,就要重點把握如下三點:一是明確制定主體及其權限,即確定黨的中央組織可以制定哪些黨內法規、中央部委可以制定哪些黨內法規、省級黨委可以制定哪些黨規等,并明確各自的制定權限及責任。二是規范黨內法規的表述,除特殊需要外,應采取“法規體”表述,即采取條款形式表達并根據內容分為編、章、節、條、款、項、目。三是審查黨內法規制定的全過程。在黨內法規制定之前,進行調查分析,評估法規制定的必要性、可行性;在黨內法規制定過程中,對法規草案的政治方向是否正確、內容是否科學合理、程序是否合規、表達是否規范等方面進行前置審核;在黨內法規發布之前,召開會議進行審議,決定是否批準發布;黨內法規公布之后,及時對黨內法規的執行情況、實施效果進行評估,進行事后審查。

　　完善黨內法規體系是重要訴求。黨內法規不是通過相互獨立的規則、原則發揮作用,而是需要形成內容科學、程序嚴密、配備完備、運行有效的規章制度體系。黨內法規體系的形成、發展并不是一個簡單的過程,需要不斷的自我革新、深入演化。《條例》作為黨內“立法法”,是黨內法規體系革新的關鍵所在,而完善黨內法規體系是《條例》的重要訴求。為此,需要同時著眼于橫向與縱向兩個維度,實現黨內法規體系的立體化。從橫向維度看,應當堅持黨章為本的基本原則,在黨章之下將黨內法規分為黨的組織法規、黨的領導法規、黨的建設法規、黨的監督保障法規等板塊。從縱向維度看,黨章在黨內法規中具有最高效力,中央黨內法規為第一層級,中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的黨內法規為第二層級,省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規為第三層級。通過上述合縱連橫的有效工作,最終形成一個互聯互通、縱橫交錯、協調一致、銜接暢通的黨內法規制度體系。

　　保障黨內法規與國家法律的協調銜接是戰略目標。黨的十九大提出“堅持依法治國與依規治黨有機統一”,這是我國社會主義法治建設的基本經驗與特色所在,其關鍵在于黨內法規與國家法律的協調與銜接。此次《條例》的修訂在以往“黨必須在憲法和法律范圍內活動”等宏觀描述的基礎上,對黨內法規與國家法律的協調銜接作出了進一步規定:一是肯定了黨內法規與國家法律調整范圍的交叉;二是明確規定了黨內法規與國家法律協調銜接原則;三是新增了黨政機關聯合制定黨內法規的形式;四是強化了制定過程中黨內法規與國家法律的協調銜接措施。上述修改是“依法治國與依規治黨有機統一”在《條例》中的自然延伸,是《條例》實施過程中需要重視并實現的戰略目標。為此,應當明確黨內法規與國家法律的調整范圍,構建調整范圍清單制度;建立健全黨內法規與國家法律制定的協調機制、備案審查的聯動機制、清理評估的鏈接機制等。

　　推動中國特色社會主義法治體系發展是使命擔當。中國特色社會主義法治體系是一個系統的、多維的有機整體,其發展需要來自不同維度的力量的推動。其中,《條例》扮演著極為重要的角色,承擔著不可或缺的重要使命。隨著《條例》的不斷完善,黨內法規的制定更為規范、黨內法規體系更為有序、黨內法規與國家法律的關系更為融洽、中國特色社會主義法治體系更加完備。總之,理解與把握《條例》,需要立足于中國特色社會主義法治體系建設,堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅定不移走中國特色社會主義法治道路,進而為中國特色社會主義法治體系增能蓄勢。

　　(作者系湘潭大學法學院教授、副院長,湘潭大學黨內法規研究中心主任;湘潭大學法學院博士研究生)