提升國家治理的制度執行力

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。制度可以被看作公共權力機關為實現公共利益和有效治理，通過一定的政治程序輸出的公共政策體系，以達到分配社會資源、規范社會行為、調整社會利益和滿足價值訴求的目的。因此，提升國家治理制度執行力的關鍵是要構建一個有機、協調、動態和整體的政策執行系統，將治理主體、治理機制和治理效果密切聯系起來，以推進國家治理體系和治理能力現代化。

習近平總書記指出：“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件。在貫徹落實上，要防止徒陳空文、等待觀望、急功近利，必須有時不我待的緊迫意識和夙夜在公的責任意識抓實、再抓實。”制度執行的現實景象提醒我們，制度走樣、制度變形、制度空轉和制度失敗等常伴隨著制度執行的過程，阻礙了國家治理現代化目標的實現。究其原因，制度執行體系的低效甚或失效與制度設計、執行、評估和更新的相互脫節緊密相關。制度執行過程并不是始終保持靜態的，而是復雜多變的動態過程。任何一個制度執行環節的欠缺，都會影響到制度的執行力。例如，制度目標設計不科學、制度執行任務分工不明確、資源供給不充分和制度執行人員專業性不足等皆會影響制度執行力。

在我國制度實踐中，諸多案例揭示了制度執行脫節的相互影響、動態轉化的多重演進關系。首先，制度設計是一個政府、市場、社會、專家學者和其他主體相互作用、協商博弈的過程。在這一過程中，如果制度設計環節的“分歧”不能最大程度地轉化為“共識”，那么這種訴求會進一步轉化到制度執行階段，并使制度議題重新回到制度設計階段。其次，受到多元執行主體價值觀念多樣性的影響，一些制度在執行過程中極易變樣走形。理念是一個更加復雜的變量，它可以由多層次的因素構成，其中包括更深層次的意識形態和文化因素。而制度執行者會根據自己的知識與經驗解釋和重構制度的內涵與意旨,并將其嵌入到制度執行中。這種特質往往會導致制度設計的原本價值被執行者的自我價值篡奪，甚至使制度設計的良善意圖無法貫徹執行。再次，制度執行目標對象的特質也會影響其執行過程。例如，分配制度的執行偏差大多是由政策本身的因素造成的；構成性制度執行的關鍵在于不同執行機構之間的溝通和協調；規制制度執行難度大，影響其有效執行的關鍵因素包括規制對象的特點和能否有效控制規制者與被規制者之間建立在權錢交易基礎上的合謀；再分配制度執行過程中地方政府、市場主體和公眾等利害相關者會圍繞其所蘊含的巨大利益空間展開復雜的利益博弈。最后，制度評估的缺乏同樣能夠損害制度執行過程。客觀中立的制度評估有助于反饋在設計和實施階段的制度盲點和漏洞，起到監督的效果；反之，則會造成部門之間的“庇護”，掩蓋真實數據或事實，破壞制度執行與評估的良性互動。由此可見，制度執行深受制度設計、評估和更新等其他環節的影響。而要有效提升制度執行力，亟須保持制度過程的開放性和公共性。

一方面，一個沒有考慮制度執行過程的設計是一個不完整的制度設計。制度執行雖然看上去是對一項制度的貫徹和落實，但事實上是一個社會建構的過程。從這個角度來看，執行過程嵌入到什么樣的社會結構和網絡之中，都會影響到制度的執行效果。制度設計可以說是整個制度過程的起點，涉及諸如經濟、社會和文化等復雜問題如何進入到制度過程，它將帶有明顯價值偏好的問題引入制度過程，使政府、公眾和專家等保持良好、有序和建設性的互動機制，確保權力在制度設計過程中進行規范性、有效性的配置，建立價值偏好與理性之間的平衡。在制度設計過程中，需要認定參與主體、公開協商討論，并在協商共識的基礎上賦予設計過程以規范性、合理性，把參與各方意見和意志的形成過程置于核心地位，使之成為一種制度化的過程。社會公眾能夠通過對公共議題的反復討論，促成觀念轉換、達成共識，并將這種共識傳遞到設計過程中。

另一方面，健全完善制度評估，通過評估診斷問題、發現原因，不斷優化制度設計。制度評估是指特定的主體根據一定的標準和程序，通過考察制度過程的各個階段、各個環節，對制度執行的效果、效能及價值所進行的檢測、評價和判斷。它將制度的運行情況反饋給決策機構，構成進一步修正調適制度設計的基礎。制度評估既可以進一步提高制度設計的質量，更可以對執行過程中的問題及時糾偏。在制度評估中既要推動評估過程公開化，又要促進評估結果公開化。通過評估過程的公開性，將評估主體、方案、時間、場所、進度以及經費等進行公開；將評估結果公開化與“使用取向化”相結合，通過公開讓社會公眾和政策目標群體參與監督，又將評估應用于制度設計，以改善制度設計的質量。而在制度評估中出現的新的理性認知，將進一步被整合到新一輪的制度更新過程，從而對現有制度重新審視，或修正目標完善既有的制度設計，或進一步修正更新制度。

（本文系國家社科基金青年項目“基于制度激勵—網絡結構的黨內法規執行體系及運行機制研究”（17CZZ007）階段性成果）

（作者單位：中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部）