G20二十年：全球經濟治理中的責任擔當與發展使命

　　二十國集團（以下簡稱“G20”）的建立最初是由美國等一些工業化國家的財政部長于1999年6月在德國科隆提出的，目的是防止再次出現亞洲金融風暴類似事件，推動有關國家就國際經濟、貨幣政策進行對話，以利國際金融和貨幣體系的穩定。G20的誕生體現了全球經濟治理變革的需求，肩負起了推動國際經濟格局向更加公平包容的方向前進的重任。尤其是隨著越來越多的安全和社會性議題的加入，新興經濟體在全球經濟發展中的影響越來越大，G20已經不僅是協調經濟事務的重要平臺，也發揮著全球綜合性治理平臺的作用。如今，G20已經走過了二十個年頭，面臨著如何更快地從危機應對向長效治理轉型過渡，從短期的政策刺激向中長期治理機制轉變的挑戰。它將擔負著推動全球經濟增長的重任，在全球經濟治理中擔當結構性改革先行者和經濟秩序穩定者的使命，維護多邊體制的權威性和有效性，成為自由開放的世界經濟體系的捍衛者、全球經濟治理公平正義的締造者和守護者。

　　一、二十年來G20在全球經濟治理中的角色變化

　　從1999年正式成立到現今，G20已經走過了20年的發展歷程，在此期間，全球經濟既有平穩運行時段、快速增長時段，也有危機爆發時段和危機過后的低迷時段。G20基本經歷了世界經濟增長的一個中短周期。在經濟周期的不同階段，G20的角色擔當和發揮的作用也有所不同。它主要經歷了從原有全球經濟治理機制的有益補充到應對金融危機的重要平臺，再到長效治理機制的角色轉變。

　　在成立之初，G20的活動主要由各國財政部長和中央銀行行長參加，定位為國際貨幣基金組織和世界銀行框架內非正式對話的一種新機制，討論的話題主要集中在財政金融領域，以及如何促進世界經濟穩定和持續增長、防范金融風暴的再次發生。直到2008年，G20一直以這樣的角色參與全球經濟治理。可見，在最初的近十年時間內，G20擔當著全球金融市場秩序的維護者和金融市場波動穩定器的作用。G20還兼具溝通發達國家與新興經濟體和發展中國家、促進其相互合作的作用，呼應了新興經濟體和發展中國家希望在全球事務中獲得更多話語權的訴求。

　　2008年國際金融危機促使G20的角色、作用發生了變化。彼時，僅僅依靠各國財政部長和中央銀行行長的定期非正式對話根本無法解決全球經濟發展累積的矛盾，原有的治理方式已經難以遏制金融危機的蔓延之勢，無法從根本上治愈全球經濟的“頑疾”，也暴露了以發達國家為主導的全球治理規則的不合理性，需要切實發揮新興經濟體和發展中國家在全球治理中的實質性作用。在有關各方的共同推動下，G20從部長級會議升格為領導人峰會。2008年11月，首屆G20領導人峰會在美國首都華盛頓召開，各國就合作應對國際金融危機、維護世界經濟穩定達成重要共識，并開始通過多項改革行動著手應對金融危機。2009年，G20匹茲堡峰會明確提出了G20是協調全球經濟事務的主要平臺；從2011年戛納峰會起，G20決定每年舉行一次峰會，標志著G20運行步入機制化軌道。G20在穩定全球金融市場、避免全球經濟衰退、完善全球經濟治理等方面發揮著重要作用。危機陰霾的持續擴散引發了一系列連鎖反應，G20的議題也從旨在應對金融危機的財政金融議題逐漸擴大到貿易、投資、發展、難民、氣候變化等多種多樣的、與經濟治理相關的議題。與議題范圍擴大相對應，G20部長級會議也從最初的財政部長和中央銀行行長會議擴容到勞工就業部長會議、貿易部長/貿易和數字經濟部長會議、農業部長會議、科技創新部長會議、旅游部長會議、能源部長會議等多個部長級會議，G20機制本身也從暫時性的危機應對為主轉向兼顧長效性的經濟治理。在這一階段，G20擔當的使命主要就是促進各國攜手應對金融危機，抱團取暖遏制經濟增長的下滑，盡快從金融危機的泥潭中走出來，同時探尋推動新一輪全球經濟增長的路徑。

　　當前，全球經濟似乎已經度過了危機時期最艱難的時刻，但是金融危機留下的“爛攤子”還有待收拾。一方面，各國綜合國力發生了很大變化，彼此博弈更加激烈，據統計，按購買力平價計算，2008年新興經濟體占全球GDP份額已達近51%，超過了發達國家所占的份額，2017年這一比例上升到59%；在經濟增速上，2008—2017年，新興經濟體的年平均增速為5.1%，比世界平均水平高出約2個百分點，比發達國家高出3.9個百分點。國際經濟格局發生了改變，許多規則有待重塑。另一方面，部分國家的經濟還存在許多問題，債務高企、失業率上升、收入差距擴大，導致民粹主義興起，增加社會發展的不穩定性。國際上各種地緣沖突、恐怖主義、難民潮等現象仍然存在，嚴重束縛了世界經濟增長動能，削弱了各國的合作意愿，國際經濟秩序有待理順。2016年G20杭州峰會可以看作G20使命擔當的又一轉折點，中國明確提出了“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”的主題，為世界經濟增長提出了“中國方案”。既從創新增長方式、完善全球經濟金融治理、提振國際貿易和投資、促進包容聯動式發展等方面著手，為世界經濟增長注入新動能，又呼吁G20要進行結構性改革，注重不同國家之間的政策協調。這意味著G20在全球治理中的使命擔當從危機應對機制向長效治理機制轉型，從側重短期政策向短中長期政策并重轉型。

　　二、二十年來G20在全球經濟治理中的功能特征

　　隨著全球經濟形勢的不斷發展，G20所討論的議題也在不斷深入和拓展，其責任范圍不斷擴大。總的來看，過去二十年G20在全球經濟治理中的主要功能呈現以下四個特征。

　　（一）從被動參與到主動擔當。20世紀90年代末，面對亞洲金融風暴的擴散和破壞程度的加深，發達國家不得不聯合發展中國家共同應對。最初組成的G20財政部長和中央銀行行長會議完全是應對暫時性危機的需要。此時全球經濟治理的主要角色仍由世界銀行、國際貨幣基金組織、G8等擔任，G20似乎是一個臨時性的組合。亞洲金融危機過后，G20財政部長和中央銀行行長會議雖每年召開一次，但在全球治理中的影響力仍然較為有限。2008年國際金融危機爆發后，G20財政部長和中央銀行行長會議升格為領導人峰會。G20在應對危機中的搶眼表現不僅強化了它的重要地位，也逐漸贏得了全球的信任，更是彰顯了新興經濟體和發展中國家的重要性。G20在危機處理中逐漸擴大議題范圍，已成為全球治理領域的重要組織，主動擔當起應對全球性問題的責任。

　　（二）責任意識不斷加強。在G20財政部長和中央銀行行長會議舉行之初，G20成員的合作僅僅是為了應對短期困難，多數成員是出于自身利益的考慮，并沒有上升到承擔全球責任的高度。隨著全球化的發展，國家與國家之間的聯系更加緊密，2008年國際金融危機更是表明全球經濟已經形成了一個統一體，任何一個環節出現問題都會引發全球性的經濟波動。各個國家和地區也逐漸意識到本國和本地區的利益與其他國家和地區的利益是緊密聯系在一起的，加強國家間的合作，維護共同的利益才能更好地實現本國的利益。G20升級為領導人峰會后已經明顯地表現出承擔全球責任的意識，發達國家與新興經濟體和發展中國家就全球性問題的討論和妥協，以及對共同行動方案的積極落實彰顯了向構建“人類命運共同體”目標的邁進。

　　（三）內部結構逐步趨向平衡。發達國家憑借著自己的經濟優勢在國際上長期把握著主動權，甚至為了維護自身的利益不惜犧牲發展中國家和欠發達國家的利益。G20是在部分發達國家的提議下成立的，發達國家的一些特性也被帶入到G20中，使G20一開始就呈現出明顯的不平衡。發達國家一方面要利用新興經濟體和發展中國家的優勢，另一方面又不希望喪失主導權，對新興經濟體和發展中國家進行打壓。隨著其經濟實力的不斷增強，在應對2008年國際金融危機中的出色表現，以及在發展模式方面的一系列創新，新興經濟體和發展中國家的全球影響力大大增強。發達國家不得不正視新興經濟體和發展中國家的崛起，在全球性議題中更多地考慮消除貧困、加大援助、促進人類可持續發展的問題，G20內部結構也正在向著更加平衡的方向發展。

　　（四）責任擔當范圍從局部逐步擴展到全面。隨著金融危機的逐漸消退，G20全球治理的責任范圍已明顯地從危機應對轉向中長期治理，從經濟政策的制定和調整轉向深層次的中長期結構性改革。G20的議題范圍不斷擴大，早已突破了單純的經濟問題的討論，而是把全球發展中的氣候變化、恐怖主義、貧困、難民等問題也納入其中。G20已不單單是全球經濟治理平臺，更是一個全球綜合性事務治理平臺，在全球的影響力也越來越大，已經成為一個擔負全球責任的不可或缺的重要角色。

　　三、G20在當前全球經濟治理中的角色定位

　　G20要在全球經濟治理中履行好責任和使命還需要處理好一些關系和矛盾，這意味著G20的角色塑造和使命強化是一個長期的過程。具體而言，在全球經濟治理中，G20需要處理好的關系主要包括以下幾個方面。

　　（一）G20與G7的關系

　　G7參與全球經濟治理已經有40多年的歷史，形成了一套比較成熟的機制和運行方式，積累了一定的經驗，G7內部各成員之間的關系調整也有默認的方式，有一定的應變能力和彈性。相比而言，G20的歷史較短，而且是在G7基礎上形成的，組織相對松散，結構慣性也較弱，應對結構變化和變革壓力的經驗有待進一步豐富。因而，G7和G20具有一定的矛盾性，它既在某種程度上給G20帶來了組織方面的穩定性，又成為變革的阻力。要使G20真正獨立發揮在全球經濟治理中的主平臺作用，就要淡化G7的傳統作用，強化多邊合作機制作用，提升新興經濟體和發展中國家的地位和話語權，既充分借鑒G7的經驗，又強化G20的整體作用，真正推進治理結構的根本轉型。

　　（二）文明差異與融合的關系

　　冷戰結束后，“歷史終結論”和“文明沖突論”一度成為西方治理思想主流。這一價值觀也被帶入了全球經濟治理之中，破壞了全球經濟治理合作。G20包含不同制度、不同發展水平、不同價值觀認同、不同文明的國家和地區，決定了在全球經濟治理上會存在不同的看法和分歧，各個國家之間的合作首先需要文明和價值觀的融合。因此，要促進G20各成員間的交流與融合，彼此尊重，包容互鑒。不能將自己的文明和價值觀強加于他人之上，也不能將文明的不同和價值觀的差異作為排斥他人的借口，而是要立足人類的共同利益和長遠利益，締造人類共同的文明，既促進文明的融合，又形成推動G20全球經濟治理的價值遵循。

　　（三）發達國家與新興經濟體和發展中國家的關系

　　G20是由傳統發達國家、新興經濟體和發展中國家構成的，新興經濟體和發展中國家的參與必然會打破傳統全球經濟治理格局，也有參與分享全球經濟利益的訴求。各成員的立足點不同，對問題的看法也不同，造成不同成員之間的分歧。為了持久、穩定地發揮G20在全球經濟治理中的主導作用，需要消除、弱化內部矛盾，促進發達國家與新興經濟體和發展中國家合作，保障國際秩序的有序變革，不僅取決于現行秩序的挑戰者，也取決于現行秩序的維護者。因此，對G20而言，要積極推動內部結構性調整，進一步平衡發達國家與新興經濟體和發展中國家之間的關系，成為真正的“命運共同體”。

　　（四）G20與其他國際組織、機構的關系

　　G20成員大都是聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿易組織成員，但是這些組織機構的很多成員并不是G20的成員，加強與其他國際經濟組織機構的合作，有助于G20在全球經濟治理中獲得主導和核心地位，讓G20的決議能夠通過正式的渠道審議并通過。同時，全球經濟治理會經過一個從以G7為主導轉向真正以G20為主導的過渡期。在這一過渡期更多地是需要考慮如何更好地實現國際貨幣基金組織和世界銀行的治理實效，從而起到更好的補充和完善作用，而不是急于替代。此外，要處理好G20與區域經濟組織之間的關系，更好地發揮G20的引領作用，增強不同組織機構之間的聯動性，形成應對全球經濟發展問題的合力。

　　（五）協商與落實的關系

　　G20建立時沒有法律文件作為基礎，不具備正式的國際法律地位，完全是成員自愿組成的一種保證型的合作組織。它既沒有常設秘書處，也沒有執行或監管的治理實體，這就決定了G20只是全球治理的協商平臺而不是執行平臺。G20在峰會期間通過的各項公報、宣言和行動計劃沒有法律約束力，不能對成員構成國際法律義務。而且根據有些國家的國內法，要落實這些文件還需要通過其國內法律程序獲得認可。所以成員在G20峰會上所作的承諾也是一種保證型的政治承諾，不具備執行上的強制力。因此，G20要處理好議題協商與落實的關系，要建立相互信任機制、履行機制和監督機制，確保各項議題能達成共識，同時又能落到實處。

　　（六）傳承與創新的關系

　　當前，確保經濟穩定性和加強可持續性是全球治理的一項長期任務，圍繞創新增長和結構改革進一步制定新的舉措，加快落實2030年可持續發展議程，幫助發展中國家尤其是非洲國家擺脫貧困已經形成新的共識，推進G20全球經濟治理不斷深入。因此，G20要處理傳承與創新的關系，G20運行的時間短、經歷少，在全球治理方面還需要積累更多的經驗。一方面要確保議題落實、政策措施實施的延續性；另一方面要積極探索如何開展創新、如何更好地加強國家間的合作、如何妥善處理好內部矛盾和外部利益的關系等，及時應對可能出現的風險，這也考驗著G20對經濟發展趨勢的預判和應變能力，以及對全球治理的責任承擔能力。

　　四、G20在未來全球經濟治理中的發展使命

　　經濟全球化符合各國的共同利益，面對保護主義和逆全球化的挑戰，協調不同群體之間、不同國家之間的利益分配關系，改革和改善全球經濟治理體系至關重要。面對復雜多變的國際形勢，G20在全球經濟治理中應該以不變應萬變，繼續為全球經濟的共商與合作提供穩定、持續的平臺，擔當好全球經濟治理的重要使命。

　　（一）全球經濟增長的驅動者

　　2019年5月聯合國發布的《2019年世界經濟形勢與展望年中報告》指出，受貿易緊張局勢懸而未決、多國政策不確定性加強和商業信心不斷減弱影響，所有主要發達經濟體和大多數發展中區域增長全面放緩，2019年世界經濟增速將放緩至2.7%，低于年初3%的預期值。全球經濟增長仍面臨著較大的壓力和較強的不確定性。G20的首要任務仍然是繼續充當全球經濟增長的驅動者。一是要繼續把促進全球經濟增長作為峰會的首要議題，強化國家間的共同利益，加強各國之間的合作；二是達成維護多邊主義和自由貿易的共識，推動主要國際組織在堅持開放、透明、包容、非歧視等基本原則的基礎上進行結構性改革，以促進國際貿易自由化；三是提振全球消費需求，倡導全球生產結構調整和優化，提升勞動生產率；四是要支持和推動全球科技創新，積極推動全球開展創新合作，特別是在面向技術創新的前沿領域，不斷推出創新成果，增強全球經濟增長動力。

　　（二）全球金融系統的監管者和穩定者

　　G20應一如既往地擔當起國際金融市場監督者和改革推動者的角色，在國際貨幣基金組織和世界銀行改革中發揮積極作用。包括加強各國在宏觀經濟政策領域的溝通協調，減少政策負面外溢影響，確保各國金融政策工具的使用能有效維護金融市場的穩定；鑒于全球債務風險攀升，G20可以積極推動國際貨幣基金組織和世界銀行幫助低收入國家加強債務監測和能力建設，并要求金融穩定委員會探討加密資產風險監管；要理順國際金融市場秩序，避免競爭性貶值且不以競爭性目的來盯住匯率，以免使全球經濟陷入惡性競爭的狀態中；加強G20反腐敗合作，在金融領域加強監管和嚴格控制。此外，要與金磚國家開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行等新興國際金融機構建立積極緊密的關系，積極推動國際金融機構份額和治理改革，提高新興經濟體和發展中國家的代表性和話語權，促成落實金融機構改革的各項措施，確保全球金融體系的穩定性和創新性。

　　（三）自由貿易和多邊貿易體制的維護者

　　G20在多年的運行中，始終堅定維護以世界貿易組織為核心的多邊貿易體制，堅信只有多邊合作才能促進世界經濟的繁榮，G20的大多數成員都支持多邊主義以及國際組織的改革發展。G20應繼續擔當全球自由貿易和多邊貿易體制的堅定維護者，努力將國際貿易秩序拉回正軌。面對貿易保護主義、單邊主義等行為對多邊貿易體制的破壞，G20可以充分利用自身的平臺優勢，加強各國間的協商和交流，并制定應對貿易保護主義的方案，提出解決方法。G20各成員應該加強團結合作，既著眼于當前的問題，一致反對貿易保護主義行為，聯合起來共同對貿易保護行為實施者施加壓力，化解貿易緊張局勢；又要著眼于長遠考慮，積極推動世界貿易組織框架下的多邊貿易體制談判取得實質性進展，為世界貿易組織改革提供方案，切實促進貿易和投資自由化、便利化，做自由貿易和多邊貿易體制的堅定維護者。

　　（四）全球經濟治理體系改革的參與者和推動者

　　G20應成為全球經濟治理體系結構性改革的參與者，一方面促進主要國際組織機構的改革，調整其內部的份額結構，增強新興經濟體和發展中國家的話語權，調整其目標責任，建立更加公平的國際經濟秩序；另一方面推動G20本身的結構性改革，讓G20成為行動隊而不是清談館。結構性的問題和矛盾是一個長期的問題且根深蒂固，因此，全球經濟治理體系變革是一個長期的過程，并且也不是對已有治理體系的全盤否定，而是在尊重現有國際治理規則的同時，建立新的治理機制。G20要成為全球結構性改革的推動者，因勢而謀、順勢而動，平衡發達國家與發展中國家的地位，積極參與并努力引領制定更加有利于發展中國家的國際經貿規則，增加國際公共產品供給，在全球經濟治理體系變革中發揮更大作用。

　　（五）全球公平正義的包容者

　　G20可以扮演公平正義的包容者角色，強化各國制度和政策的包容性，促進各國宏觀經濟政策協調，與2030年可持續發展議程有效對接，為國際貿易建立包容、透明、有利發展的框架；強化各國經濟上的包容性，加強經濟領域的務實合作，堅持維護多邊體制，促使發達國家為發展中國家和欠發達國家提供必要的支持和援助；強化技術創新的包容性，加強國家之間在綠色技術、數字經濟方面的國際合作，應對氣候變化，縮小技術鴻溝。G20的包容平臺作用會形成正向合力，并向全球傳遞正面的溢出效應。此外，G20要著眼于長期的可持續發展，為落實2030年可持續發展議程提供政治意愿、發展融資、社會參與等方面的支持，共同致力于在全球范圍內消除極端貧困，戰勝不平等和不公正，以及遏制氣候變化。圍繞著這一目標制定相應的議題并達成共識，為南北合作和南南合作提供有效的對話平臺，發揮自己的影響力，建立起引領型的全球伙伴關系。

　　（六）全球創新的推動者

　　當前，數字經濟、共享經濟是全球范圍內涌現的新模式，以大數據、物聯網、人工智能、量子信息、基因技術為代表的新技術革命蓬勃發展，深刻地改變著全球的生產生活方式，數字經濟已經成為G20經濟增長的新動能。G20要積極承擔推動全球創新的使命，可以充分利用互聯網平臺促進G20各成員的創新要素和創業資源交互、共享和整合，提高創新創業活動的積極性；加強G20各成員的產業、企業合作以滿足其進行創新活動所需的軟硬件設施需求，如可以加強在信息通信技術創新、網絡基礎設施互聯互通、數據安全與隱私保護、跨境電子商務等領域的務實合作，為全球創新以及全球經濟發展注入新的活力。

　　（本文系教育部重大招標課題“二十國集團與全球經濟治理研究”（16JZD028）階段性成果）

　　（作者系福建師范大學經濟學院院長、教授；福建師范大學經濟學院副教授）