為高質量創(chuàng)新提供良好制度支撐

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，創(chuàng)新成為發(fā)展的第一動力。高質量發(fā)展就是貫徹新發(fā)展理念的發(fā)展，就是要推動發(fā)展方式從數量型向質量型發(fā)展轉變，從速度型向效率型發(fā)展轉變、實現(xiàn)經濟增長從依靠要素投入轉向依靠要素生產率提升，促進產業(yè)價值鏈的升級，進一步提高有效供給能力，從而更好滿足人民日益增長的美好生活需要。實現(xiàn)高質量發(fā)展，離不開高質量創(chuàng)新的有力驅動。因此，進一步完善創(chuàng)新體系和政策，提高創(chuàng)新質量和效率，以高質量創(chuàng)新促進高質量發(fā)展，既是貫徹新發(fā)展理念、破解當前經濟發(fā)展突出矛盾和問題的關鍵所在，也是加快轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的重要抓手。

我國的創(chuàng)新發(fā)展正從數量積累向質量升級轉型

改革開放以來，特別是黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略以來，我國的國家創(chuàng)新體系建設取得了重大進展，為經濟可持續(xù)發(fā)展提供了重要動力。目前，我國的創(chuàng)新發(fā)展正處于從數量積累向質量升級轉型的關鍵時期，機遇與挑戰(zhàn)并存。

其一，創(chuàng)新能力建設進入新的階段。經過多年的積累，我國創(chuàng)新能力大幅提升，從過去以跟跑為主進入跟跑、并跑和領跑并存的階段。相關報告顯示，中國的創(chuàng)新指數已經位居世界第十七位。

一是科技投入和產出數量居世界前列。中國研發(fā)經費支出總量居世界第二；研發(fā)人員總數居世界第一；2018年研究開發(fā)支出占GDP的比重達到2.18%，超過部分高收入國家的水平；國際科技論文總量和被引用量居世界第二，近年來專利申請量持續(xù)居世界第一。

二是新技術、新業(yè)態(tài)、新產業(yè)快速發(fā)展。新材料、新能源、機器人等新興產業(yè)快速發(fā)展，在線醫(yī)療、在線教育、移動支付等新業(yè)態(tài)保持高速增長，為經濟轉型升級提供了新活力。目前，我國信息經濟總體規(guī)模僅低于美國，而且趕超勢頭強勁，一些大型互聯(lián)網企業(yè)居世界同領域的前列。同時，我們全面深化商事制度改革，搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造服務平臺，改善營商環(huán)境，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活動。2018年，全國日均新設企業(yè)超過1.8萬戶，市場主體總量超過1億戶。高技術制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)的增長快于工業(yè)平均增長。

三是創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，創(chuàng)新型企業(yè)數量不斷增加。目前，企業(yè)的研究開發(fā)支出占全社會的比例超過75%，企業(yè)科研人員數量占比超過70%，國內發(fā)明專利申請和授權中，企業(yè)占比超過60%，涌現(xiàn)出華為等一批創(chuàng)新型企業(yè)。我國創(chuàng)新型企業(yè)在國際上的地位快速提升，數量不斷增加。

其二，創(chuàng)新政策體系不斷健全完善。科技是國家強盛之基，創(chuàng)新是民族進步之魂。這些年來，我國高度重視科學技術進步，提出建設創(chuàng)新型國家的目標，制定了一系列創(chuàng)新政策，逐步構建更廣泛的創(chuàng)新政策框架。特別是黨的十八大以來，我們提出創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，明確了目標、原則、戰(zhàn)略部署和任務，強調堅持科技體制機制改革和經濟社會領域改革同步發(fā)力，突出了創(chuàng)新對經濟發(fā)展的支撐引領作用。

一是創(chuàng)新政策內容更加綜合。目前，我國的創(chuàng)新政策已經從以科技政策為主轉向覆蓋創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的綜合政策體系，政策工具從財政資助和稅收優(yōu)惠為主轉向更加普惠、更加注重體制機制改革和調動全社會的創(chuàng)新積極性。

二是區(qū)域創(chuàng)新體系各具特色。區(qū)域創(chuàng)新體系是國家創(chuàng)新體系的重要部分。我國構建區(qū)域創(chuàng)新體系的政策重點是以試點示范為抓手，以體制機制改革為重點，因地制宜地營造有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境。這些年來，區(qū)域創(chuàng)新政策的重點從優(yōu)惠政策為主轉為向體制機制改革要動力；區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境建設的內容從建設高新區(qū)、創(chuàng)新型城市拓展到建設區(qū)域創(chuàng)新中心、打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。通過優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新要素布局，打造區(qū)域經濟增長極。目前，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等創(chuàng)新中心正在逐步形成。

三是創(chuàng)新治理體系不斷完善。這些年來，我國的知識產權法律法規(guī)不斷完善，在采用國際標準方面取得了明顯進展；加強執(zhí)法并增強了執(zhí)法的獨立性。修改促進科技成果轉化法，促進科技成果的產業(yè)化應用；科技成果轉化收益分配向研究團隊和發(fā)明人傾斜；培育專業(yè)技術轉移機構，加強對專業(yè)服務的投入。特別是出臺《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，將近百個科技計劃和專項合并為5大類；實行專業(yè)機構管理科技計劃的試點；相繼出臺人才和科研經費管理的政策；等等。

雖然我國在創(chuàng)新能力提升、創(chuàng)新政策體系建設上取得了顯著成效，但仍存在不少問題和不足。總體來看，我國的創(chuàng)新正處于轉型階段，原有創(chuàng)新治理模式尚不能完全適應新形勢的要求。

從創(chuàng)新能力看，一是科技支出結構有待優(yōu)化。基礎研究投入偏低，與發(fā)達國家相比仍有較大差距。二是科技產出質量仍需進一步提升。論文引用率、專利質量等指標和數量與領先國家相比仍有差距，成果轉化效率還有較大改善空間。三是原始創(chuàng)新能力不足，關鍵核心技術受制于人。產業(yè)配套能力比較齊全，但是基礎工業(yè)配套能力不強。供應鏈的一些關鍵環(huán)節(jié)仍然脆弱，對外的依賴性較強。四是企業(yè)創(chuàng)新不普遍，管理能力不強，技術擴散較慢。五是地區(qū)創(chuàng)新環(huán)境差距較大。

從制度和政策方面看，主要是政出多門、政策不協(xié)調、落實不到位的問題仍比較突出；知識產權保護明顯改善，但仍需加強；質量標準體系不健全和執(zhí)法不到位、政府采購對創(chuàng)新的支持力度較小、創(chuàng)新成本高等問題，影響了企業(yè)的創(chuàng)新動力；大學和科研機構的治理結構與功能的匹配仍需改進，產學研的職能定位時有錯位；等等，這些都影響了創(chuàng)新體系的效率。

改善創(chuàng)新系統(tǒng)以提升創(chuàng)新質量和效率

當前，我國經濟發(fā)展正處于轉型升級的關鍵時期，創(chuàng)新驅動發(fā)展已經成為國家戰(zhàn)略。經過多年的發(fā)展和積累，我國創(chuàng)新能力明顯增強。面對高質量發(fā)展要求和新一輪科技革命和產業(yè)變革趨勢，迫切需要提升創(chuàng)新的質量和效率，有效發(fā)揮創(chuàng)新對經濟轉型升級的引領作用。傳統(tǒng)的創(chuàng)新管理不適應創(chuàng)新驅動發(fā)展，下一階段的關鍵任務是在新形勢下如何改善龐大的創(chuàng)新系統(tǒng)，轉變創(chuàng)新治理模式，為創(chuàng)新發(fā)展提供制度支撐。在這一過程中，重點是要處理好政府和市場的關系，建立產學研協(xié)同創(chuàng)新體系，營造有利于創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境，調動全社會創(chuàng)新積極性。

第一，有效發(fā)揮政府作用。科學技術的外部性較強，創(chuàng)新過程中存在較多市場失靈現(xiàn)象，政府主要在社會效益較大、市場難以發(fā)揮作用、企業(yè)無力或不愿投入的領域，發(fā)揮引導作用。一是健全政策協(xié)調機制。加強政策效果評估，提高政策協(xié)調性，加大政策落實力度。二是優(yōu)化政府支出結構，提高公共支出效果。政府重點在外部性較強的領域加大投入，如加大在基礎研究、共性技術、國家重要戰(zhàn)略領域投入，加強科技基礎設施平臺和公共服務平臺建設等。面對新一輪科技革命和產業(yè)變革，對新興前沿技術提前布局，對核心關鍵技術重點支持。三是堅持“自上而下”和“自下而上”有機結合，對各類科技計劃實行分類管理。對國家戰(zhàn)略目標導向和追趕類科研項目可考慮以“自上而下”為主的方式推進；對前沿技術和探索類科研計劃可考慮采取“自下而上”為主的方式，更多發(fā)揮社會力量和市場選擇作用。四是健全和完善與創(chuàng)新相關的法律法規(guī)，制定科技領域的倫理道德規(guī)范，促進負責任的創(chuàng)新。

第二，完善創(chuàng)新體系，提高科技成果供給質量，促進科技成果轉化和新技術擴散應用。一是優(yōu)化科技投入結構，增加基礎研究投入，提高科技成果供給質量。統(tǒng)籌基礎研究和應用研究的需要，加大科學研究支出比重；完善科學研究的評價考核體系，注重質量和長期效果。二是合理確定大學、科研院所和企業(yè)在創(chuàng)新體系中的分工定位，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢。在基礎研究和共性技術研究中應更多發(fā)揮大學和科研院所的作用，為企業(yè)創(chuàng)新提供有力支撐。企業(yè)應主導創(chuàng)新過程，在創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、成果產業(yè)化中發(fā)揮主體作用。鼓勵有條件的企業(yè)以多種方式參與基礎研究。三是構建有效的產學研合作機制。建設一批支撐高水平創(chuàng)新的基礎設施和合作平臺，加強高校和科研院所的專業(yè)化技術轉移隊伍建設，完善大學、科研機構和企業(yè)之間的合作與技術轉移機制。合理分配成果轉移轉化收入，調動發(fā)明人、投資方和科研依托單位等各方參與成果轉化的積極性，為多種轉移轉化方式提供政策保障。四是加強技術推廣體系建設，促進新技術的應用和擴散。對信息技術、綠色技術等需求規(guī)模大的通用性技術，從配套基礎設施、專業(yè)服務機構、企業(yè)技術改造等方面入手，建立技術推廣網絡。發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動上下游技術升級的作用，提升全產業(yè)鏈的創(chuàng)新能力。同時，堅持開放創(chuàng)新，分層次建立長效合作機制，完善國際科技合作的政策環(huán)境，形成互利共贏的合作創(chuàng)新機制。

第三，建立公平競爭的市場環(huán)境，轉變市場監(jiān)管方式。一是要營造公平競爭的市場環(huán)境，發(fā)揮市場配置創(chuàng)新要素的作用。進一步放開市場準入，減少行政性壟斷，建立公平競爭的市場秩序，加強產權保護，為各種所有制、各種規(guī)模、各種技術路線的企業(yè)提供公平獲得創(chuàng)新資源和參與市場競爭的機會，真正形成優(yōu)勝劣汰的競爭機制。二是要有效發(fā)揮標準體系的作用，構建從研發(fā)、推廣到產品檢驗檢測、監(jiān)督執(zhí)法的全鏈條標準化體系，提高標準的適用性和有效性。三是要有效保護知識產權，促進知識產權高效運用。加強新領域的知識產權立法，加大對侵權假冒的處罰力度，提高執(zhí)法標準的統(tǒng)一性。四是要盡快完善鼓勵創(chuàng)新的政府采購政策。加大政府對創(chuàng)新產品和服務的采購力度。加強對中小企業(yè)創(chuàng)新的支持，充分發(fā)揮中小企業(yè)在科技創(chuàng)新體系中的生力軍作用。五是構建鼓勵創(chuàng)新包容審慎的市場監(jiān)管體制，促進新產業(yè)和新技術發(fā)展。減少行政審批，對市場實行負面清單管理，建立以質量、環(huán)境和安全等標準為重要依據的市場準入規(guī)則。對商業(yè)模式創(chuàng)新和新業(yè)態(tài)持開放包容的態(tài)度，允許先行先試，先準入、后規(guī)范，逐步促進新興產業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。

第四，培養(yǎng)造就創(chuàng)新型人才梯隊。創(chuàng)新需要各種層次的人才，不僅需要科學家和工程技術人才，還需要大量高素質的一線管理人才和技能人才，特別是需要具有創(chuàng)新精神的企業(yè)家。要優(yōu)化教育結構，增加人力資本投入，培養(yǎng)適應創(chuàng)新需求的多層次人才。制定多層次的人才政策，構建體現(xiàn)智力勞動價值和適合各類人才發(fā)展的薪酬體系，有針對性地激勵各類人才的創(chuàng)新積極性。支持職業(yè)技能教育和培訓，健全職業(yè)資格認定制度，實行技能與待遇掛鉤的薪酬制度。改進和完善人才評價體系，發(fā)揮市場和用人單位在引進人才中的作用，完善用人機制，做到“引得進、留得住、用得好”。

第五，積極推進數字化技術驅動的創(chuàng)新。目前，數字技術正在推動全球創(chuàng)新。中國是世界上最大的互聯(lián)網市場，數字經濟規(guī)模已居世界前列。數字技術正在成為中國創(chuàng)新能力的一個重要基礎，也是中國經濟未來增長的關鍵驅動力。當前和今后一個時期，我們既要加強數字基礎設施建設，加快構建數字政策法律框架，實現(xiàn)數字保護與運用、創(chuàng)新的平衡，還要優(yōu)先鼓勵數字技術在智慧城市、智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧農業(yè)、智慧交通等領域的應用，真正惠及大眾。

（作者系國務院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部研究員）