網格化治理進路：治理有效與權力再平衡

　　國家治理現代化的網格化治理將是今后一個時期公共管理研究的重點之一。然而政府職能調整、拓展公民參與渠道等方面正遭遇注重工具理性而忽視價值理性、行政成本與監控成本過大等問題與挑戰。從學理層面而言,行政權力具有社會性,派生于人民主權的治理權,需要有限行政與有效行政。而公共供求與行政權力關系緊密,需要調適行政權力的配置促進公平價值的實現。基于基礎性權力視角下的理論框架,對網格化治理進路作出以下思考。

　　一、階段性調試工具價值與價值理性,實現服務效率與公民參與的動態匹配。工具理性即效率優先與非人格性,價值理性則追求事物或行為所附有的價值。在打造共建共治共享的社會治理格局愿景下,“互聯網+”賦予社會治理新的發展動能,治理技術從依托政府內生動力轉為內生與外部動力的雙軌雙促發展,推動服務效率與公民參與的動態調整。

　　一方面,依據現實治理需求與公共需求重新界定網格化治理的目標取向。治理理念是引領政府行為選擇的重要風向標,也是衡量行為價值是否具有公共性的標準之一。網格化聯動作為治理工具是制度賦能向技術賦能的結構轉變,其核心目標應逐漸從提高服務效率轉向促進社會治理的共治共享。在初期階段應理順網格化治理的組織架構、運行方式、職能分配、處理機制以保障網格化治理工具理性的作用;在網格化治理的成熟階段應不斷拓展并完善公民參與治理渠道,發揮價值理性。另一方面,注重信息安全以防止隱私泄露與過度規制。大數據與“互聯網+”的運用必然會攜帶信息安全隱患,民眾易被虛擬公共場域侵犯個人隱私,而暴露的信息可被政府收集用以規制社會。因此,一則政府應建立個人信息保障制度,嚴格規定各個流程中的隱私保護機制。二則政府應把控權力彈性,厘清事件清單中的公私邊界,避免蒙上“全能政府”色彩。

　　二、減少代理的行政成本與監控成本,推動組織低成本和有效性的統一。由于委托代理具有信息不對稱性,政府無法實現對精英的動態、全方位監控,容易出現代理人自利和“精英俘獲”問題。同時,網格化治理為實現精細化治理,在每個劃分區域的網格上配備的網格巡查員、執勤裝備、監控設備等花費政府大量行政支出,這需要從目標式成本支出轉為戰略式。

　　一是合理界定區域復雜性,因地制宜配備資源。針對城中區、外來人口聚集區、公共場所等具有復雜性與多元性復合矛盾的地區,合理調整網格巡查員數量與裝備資源。二是暢通渠道吸納更多的社會力量,探索全民參與問題發現、問題處置與問題核查機制。亨廷頓指出“現代性既涉及政治體制中權力分配的變化,也應涉及該體制中權力總量的變化”,要不斷革新技術與拓展制度空間以吸納社會民眾、社會團體、社會集團等。三是優化績效考核制度,激勵代理人的行為選擇。在制度具體條例“剛性化”與指導性規定的“彈性化”中,代理人為達到考核要求容易出現選擇偏利性行為,即選擇簡單、高效處理的案件而逃避復雜低效案件,偏離網格化治理的初衷并陷入網格化治理內卷化的風險困境。“新制度安排的問題包括供給、承諾和監督”。亦即新制度包含建立信任的社群觀念、外部強制和激勵結構。因此,在實踐中要不斷建立政府和居民對代理人的信任,利用制度剛性進行外部規制以及制度張力激勵代理人,避免代理人出現選擇性偏利行為,促進組織低成本和有效性的統一。

　　三、均衡層級間資源分配,增加公平與效率以及試點有效性。政府治理創新應根據均衡層級間資源分配來促進正義和社會發展的程度以及實現共同既定目標的效率和有效性來評估,這就要求關注資源配置公平與效率問題。地方政府在網格化治理的推廣過程中,試點地區的資金、設備、人力優于其他區域,形成“差序格局”的層級建設,容易陷入“霍桑效應”(亦即“被試效應”困境:當個人潛意識知道自己被關注與觀察時,會刻意迎合觀察者的心態)。為避免試點特殊性與“被試效應”,應注重試點的普適性與層級間資源分配。

　　一方面,依據代表性原則而非經濟發達原則,分別遴選城市試點與農村試點。基于城鄉密集型與散落型的空間結構差異、政府主導下的多元共治與族長制、精英治理等的治理方式差異,以及因經濟、文化與政治效能感等因素產生的參與主動性差異,城鄉網格化治理需合理地區別對待,實現資源分配的實質均衡性,防止農村對城市試點方式產生“高原反應”。另一方面,均衡試點地區與非試點地區的資源分配,淡化試點的“被試效應”。在政府財政支出方面,依據地方財政與資源配備情況均衡資本投資,而非一味投資發展試點地區。此外,政府應不斷在試點工作中尋求網格化治理與地方治理的契合點,推動試點地區的政策擴散以及調動非試點地區的發展積極性。在思想動員方面,地方政府應樹立正確的績效觀,明確試點地的作用在于更好地厘清網格化治理的適用性以及實踐中產生的問題,而不是憑借試點的關注度著眼于地方短期效益、忽視網格化治理的可持續發展。概之,試點具有兩面性,在網格化治理的實施中,要重視城鄉發展差異以及試點與非試點差異,在推動資源均衡的基礎上增加公平、效率與試點有效性。

　　四、建立對稱性滲透機制,促進國家與社會的良性互動。隨著“命令—服從”為特征的國家與社會互動模式日趨衰微,國家權力滲透社會的方式不再是行政命令和行政手段,而是選擇性的“有所為亦有所不為”,將行政命令和行政手段與科學管理相聯。非對稱性的權力結構與權威資源存在張力,會阻礙社會治理中的合法性訴求和公平有效的權力分配與治理模式。網格化治理要獲得社會的合法性認同,不僅應構建對社會的責任回應性,還要暢通社會對政府的滲透路徑,即加強社會對政府的控制,建立對稱性滲透機制以促進國家與社會的良性互動。其一,暢通公民決策、提案、處置、監督權力的實施渠道。現有網格化治理大數據平臺僅給予公民上報問題的權利,而案件的處置、流程、核查等還屬于體制內信息,應在保障信息安全的前提下吸納社會力量,給予對等的處置、監督、共享信息的權利。其二,吸納專業化的社會精英與社會團體,推動角色平等化下的參與式治理。其三,加強社會對政府的監督,調整公民參與政府績效考核的權重結構。“公眾參與政府績效評估是公民行使民主權利的基本路徑之一,其實質是通過參與來監督政府,讓其對公眾負責,這種互動是政府以服務獲取公眾信任的交換正義。”通過引入公民參與網格巡查員績效考核、網格化治理成效考核,增加治理主體的正當性以有效評估網格化治理,促進其可持續性發展。

　　有效解決實踐中網格化治理的工具理性與價值理性、治理有效與行政成本、資源分配公平與效率以及國家與社會關系問題,關鍵在于擴大社會政治力量基礎,構建并完善公民參與決策、執行、監督渠道。從非對稱嵌入走向對稱性滲透符合社會期待,也能體現國家政治體系與治理能力現代化的真正內涵。

　　(作者單位:蘇州大學政治與公共管理學院、江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心)