海外學者筆下的中國政策試驗

政策試驗是中國革命、建設和改革取得非凡成就的獨特治理機制，為深入理解中國現代化進程提供了中層理論路徑。自上世紀90年代以來，政策試驗逐漸成為海外中國研究的一個熱點問題，一批政治學家、經濟學家從不同學科視角深入研究中國政策試驗現象并作出了富有啟發性的理論闡釋。梳理近20年來海外學者對中國政策試驗的研究成果，可將之歸納為經濟學、公共政策和政治學三個理論視角。

經濟學視角下，政策試驗是中國分權改革的具體實踐

上世紀90年代開始，以錢穎一、溫加斯特為代表的一些經濟學家借鑒蒂伯特經典模型將中國經濟體制概括為“維護市場的財政聯邦主義”，地方政府能夠充分調動轄區內的資源運用管理權限促進經濟增長，在此過程中許多突破傳統經濟管理體制的改革政策率先在地方進行試驗并取得成功。雖然財政聯邦主義理論對中國的解釋力存在爭議，但經濟學家普遍認為改革開放以來中國的經濟分權為政策試驗拓展了應用空間。

這一視角下最具代表性的成果是錢穎一、羅納德·杰拉德、許成鋼等對比蘇聯和中國經濟轉型的重要論文。同樣是中央計劃經濟體制國家，為什么在轉型過程中中國能夠成功而蘇聯卻遭遇了失敗？

前述學者將中國和蘇聯的經濟管理組織結構區分為M型和U型兩類組織，相比之下M型組織更利于激發經濟活力。在M型組織結構下中國各省可以先行進行改革試驗，取得經驗之后再推廣到全國，如果試驗的政策沒有奏效也不至于影響全國經濟。

此外，政策試驗的實施還依賴于中央對地方官員有效的激勵機制。大量經濟管理權限下放到地方政府，讓地方官員成為某種程度上的“企業家”，勇于承擔試點試驗任務的官員擁有更高的晉升可能性。

有海外研究認為，在家庭聯產承包責任制試驗和經濟特區試驗中取得成效的地方官員被擢升到中央任職，反映出成功實施政策試驗的地方官員更有可能被提拔重用。研究顯示，上世紀90年代至21世紀初，承擔眾多政策試驗任務的蘇州、溫州、深圳等地的主要官員相繼被委以重任。

公共政策視角下，政策試驗是典型的漸進決策模式

以韓博天為代表的學者提出，中國采取政策試驗的方式漸進推動改革緣于應對不確定性的現實需要，是漸進決策理論在中國制度情景下的具體實踐。中國在長期革命、建設和改革過程中堅持政策試驗的工作方法，通過選擇部分地區先行試點探索經驗，在反復比較政策備選方案實施效果之后將可復制推廣的政策擴展到全國。

海外學者普遍認為，中國改革創新面臨的不確定性主要可分為技術不確定性和政治不確定性兩類。

技術不確定性是指一項政策制定后在各地執行過程中可能出現未曾預料到的情況，通常與政策方案的周詳程度、地區差異等因素有關。在技術不確定性條件下如果未經試點試驗就貿然在全國推行某項政策，將有可能引發改革震蕩甚至影響經濟社會穩定。例如，中國由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中施行價格“雙軌制”，有效避免價格市場化可能引發的社會動蕩，確保經濟轉軌平穩有序。

政治不確定性是指一項政策因為觀念、利益等原因在決策層暫時難以達成一致意見，導致改革創新思路被否決和政策難產。政策試驗能夠在高層決策尚存爭議的情況下暫時擱置爭議，通過個別地區試點來驗證政策設計科學性，從而減少改革的政治阻力。例如，安徽、四川等地率先啟動家庭聯產承包責任制改革試點時決策層尚未形成一致意見，直到試點取得明顯成效后中央才決定將改革向全國推廣。

政治學視角下，政策試驗是中國政府進行組織學習的途徑

以王紹光為代表的學者認為，政策試驗是中國政府提升組織學習能力的重要途徑。

組織學習能力是指一個組織有意識地利用特定時空知識或有關政策制度的經驗教訓來調整改進自身決策的能力。

組織學習的信息來源大致可分為實踐與實驗兩大類，前者主要是本國的政策與制度遺產、本國內部各地區不同的實踐，以及外國過往與當前的經驗教訓等；后者是指有目的進行的旨在發現解決問題有效方法的干預性實驗。一個組織既可以向外部學習成功經驗，也可以在內部構建試驗場進行探索獲取經驗。

政策試驗實際上是大型組織在內部次級組織之間進行的一場干預性實驗，可以有效提升學習效率、降低決策成本。

海外研究者提出，中國決策者通過政策試驗推進改革既有客觀需要也有主觀動因。

客觀上，改革創新依賴大量地方性知識，中央政府不可能完全了解掌握各地具體情況，采取“一刀切”的方式推進改革存在較大的制度運行風險。對中央政府而言，地方政策試驗的做法與成效是制定全國政策的重要信息參考，吸收和借鑒地方的經驗教訓能夠避免全國性決策出現重大失誤。

主觀上，中國決策者也有意將爭議性政策下放到地方進行試點，運用實踐成效檢驗政策方案的可行性，并根據試點中暴露的問題和障礙進一步優化政策設計。在組織學習過程中，中央政府善于向地方政府學習政策經驗體現出一個國家的創新思維和制度糾偏能力。

【作者單位：中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部。欲了解更多詳情，請參閱《國外理論動態》2019年第9期】