推動環境治理邁向均衡化

黨的十八大以來，國家從統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的高度，以前所未有的力度推動生態文明建設。在此背景下，各地紛紛開啟鐵腕治污模式，并進行了高強度的資源投入，一大批難題和“痼疾”得以解決，環境治理取得了歷史性成就。但我們也需要清醒地看到，生態破壞和環境污染形勢依然十分嚴峻，環境修復和生態質量改善依然任重而道遠。當前，環境治理不僅存在“不充分”問題，而且存在較為嚴重的“不平衡”問題。這種“不平衡”是一種結構性的矛盾，主要包括兩層含義。一方面，城郊、鄉村和經濟欠發達地區的公眾對清潔空氣、干凈水源和環境基礎設施建設的訴求十分強烈，但面臨著治理資源和治理能力不足等困境。另一方面，發達地區環境治理中的污染產業和落后產能的轉入加劇了這一困境，導致了更加嚴重的結構性矛盾。環境治理是民生工程，同時也是普惠性的民生福祉。因此，必須高度重視環境治理中的區域不平衡，并通過綜合施策破解這一現實困局。

多措并舉 推動機制創新

在環境問題的建構能力和自身財政資源驅動下，發達地區在污水管網、垃圾處理設施和綠化等基礎設施建設方面投入了大量資源。相比之下，欠發達地區還存在環境治理資源亟待拓展和環境治理能力亟待提升的問題。

首先，加強政策供給。必須重視城郊、鄉村和經濟欠發達地區的公眾在清潔空氣和干凈水源等方面的環境訴求，以及對環境基礎設施建設的強烈需求。為此，相關政府部門需要出臺專項政策，提供政策傾斜和更充足的財政補貼與資金支持，從而彌補短板。同時，需要合理分配環境治理資源。在污水治理、垃圾處理和綠化建設等環境基礎設施項目建設方面，避免對“明星”區域的重復投資和反復投資，加大對城郊、鄉村和經濟欠發達地區的投入，推動資源的平衡使用。

其次，撬動市場機制。近年來，國家圍繞農村人居環境和美麗鄉村建設等出臺了很多相關政策，深受百姓歡迎。但還需要看到，欠發達地區普遍面臨著資金缺口大等實際問題。為此，需要加強機制創新，實施政府購買服務和市場化機制，為環境治理撬動更多的資源。需要通過采取PPP（Public-Private-Partnership）和BOT（Build－Operate－Transfer）等模式，為環境治理提供多元化的融資渠道。此外，對于為下游提供干凈水源等良好生態產品的地區，要實施生態補償機制，從而為上游地區的生態保護和環境治理提供動力機制和經濟支撐。

最后，推動第三方治理。環境治理能力不足是個普遍性問題，而在城郊、鄉村和經濟欠發達地區，這一矛盾表現的尤為明顯。為解決環境治理能力不足問題，要引入第三方治理機制，讓專業的機構做專業的事。對于欠發達地區的工業園區和環境公共設施建設而言，要在推動環境治理體系和治理能力現代化的框架下，積極借助“外腦”力量，彌補治理的專業性不足困境。具體而言，就是要積極引入技術能力強和運營管理水平高的環境服務公司，讓專業的管理公司和技術人員為環境治理巡診把脈。此外，還要推進第三方治理的評估研究和信息公開，及時總結第三方治理的績效與問題，為第三方治理的經驗梳理和經驗推廣提供基礎。

加強監管 嚴防污染遷入

隨著環境治理力度的增強，不少被發達地區淘汰的產業成為欠發達地區的“座上賓”，不少高耗能和重污染產業出現了“由東向西”（東部沿海向中西部地區）、“由城到村”（城市向鄉村）以及“由南向北”（比如，蘇南向蘇北、皖南向皖北）轉移的現象。此外，垃圾與污染“下鄉”也是突出的社會問題。污染轉移是嚴重的環境問題和社會問題，必須予以高度重視并加以解決。

首先，加強依法打擊力度。以鄰為壑現象不僅與污染處理中的灰色產業鏈有關，也與不平等的社會結構有關。對此，必須增強法律的威懾力，加強依法打擊力度。要嚴厲打擊環境犯罪行為，對相關責任人予以嚴肅追責。要加強環保督查，對向城郊、農村和經濟欠發達地區轉移污染物的責任單位和個人追究法律責任。此外，檢察機關等要對非法轉移和傾倒危險廢物等行為發起環境公益訴訟。

其次，加強監管力度。既要“事后問責”，更要加強監管機制建設。一是必須嚴格企業的環保準入門檻，將環保作為硬指標，對環保不達標的產業和項目，堅決實行“一票否決制”。二是要建立聯防聯控機制。生態環境、水利、交通和農業農村等部門要建立聯動機制，實施聯防聯控。同時，要筑牢“責任鏈”，明確責任機制，讓聯防聯控機制不僅“有名”，而且要“有實”和“有效”，繼而筑牢預防污染遷入的屏障。三是要引入社會力量，為杜絕污染轉入提供社會基礎。比如，江蘇省泰州市姜堰區在農村設立村環境保護委員和生態文明委員的做法，為推動社會力量參與環境監管提供了有益啟示。這項機制實施以來，村環境保護委員和生態文明委員否決了多個高污染和高能耗項目。實踐表明，他們比較有效地參與了對擬引進項目的環境把關，對預防污染型產業遷入發揮了重要作用。此外，還要發揮民間環保組織和媒體的社會監督優勢，讓污染產業無處遁形、無法遷移。

強化治理 預防污染遷出

環境治理的目的是實現“綠水青山”和“金山銀山”的雙贏，促進經濟發展與環境保護的互利共生，而不是簡單地關停企業。為此，必須強化源頭治理。這既是環境治理的根本之策，也是實現科學治污和規避污染轉移的核心舉措。

第一，增強生態利益自覺意識。各級地方政府需要強化生態利益自覺意識，意識到地方保護主義和污染外排（放）等以鄰為壑現象已經沒有存在空間，而強化環境治理則可以為地方經濟社會可持續發展帶來實際利益，進而建立環境治理的制度化和常態化機制，筑牢預防污染外遷的“閘門”。在此基礎上，政府部門要強化輿論宣傳，推動全社會提高生態利益自覺意識。對于企業而言，必須意識到偷排和漏排等行為不再具有僥幸空間，傳統的短期生產行為不再具有市場空間，而污染治理能夠為企業發展帶來實際利益，有助于實現企業發展和自身利益最大化。同時，企業需要意識到越早實現產業轉型和環境治理，就能越早地分享這一行動帶來的實際利益，從而將環境治理內化為企業的自覺實踐。強化生態利益自覺意識，不僅可規避污染和污染型產業向欠發達地區的遷移，也可推動發達地區邁向生態現代化。

第二，明確“消滅污染”不等于“消滅污染企業”。民間環保組織綠色江南在環保監督實踐中形成了這樣一句格言，即“消滅污染不是消滅污染企業，而是讓污染企業去治理污染，從而消滅污染”。這句格言對于當下的環境治理實踐頗具啟發意義。一方面，必須堅決杜絕“一關了之”等簡單粗暴的做法。環境治理是為了高質量發展，而不是限制發展，更不等于簡單地“關停并轉”。因此，環境治理需要推動企業積極整改到位，而非簡單地關停，否則，這些企業還是會向欠發達地區漸次轉移。與此同時，要讓達到環境標準的企業及時恢復生產和運營，樹立環境整治的企業標桿，引導更多的企業通過環境整治實現涅槃重生。另一方面，地方政府既需要嚴格執法，更需要為企業可持續發展提供政策支持。為此，政府在開展環境治理時需要加強調查研究工作，以源頭治理為導向，積極為企業的污染治理提供政策支持。尤其是要加快工業園區靜脈產業的發展步伐，讓產業上下游“循環起來”。目前，不少工業園區的靜脈產業還沒有真正發展起來。當前的關鍵是要讓靜脈產業“動起來”，加快循環經濟發展步伐，不能使之停留在理念和設計層面。如此，既可以推動發達地區的經濟社會可持續發展，也能讓污染就地治理而不是異地再生。

（本文系國家社科基金“機制創新背景下環境治理的地方實踐研究”（18BSH066）階段性成果）

（作者單位：中國人民大學社會與人口學院、河海大學環境與社會研究中心）