張龍平：國際勞工組織與中國 百年歷史回顧

作者系國家社科基金項(xiàng)目“國際勞工組織與近代中國勞動治理研究”負(fù)責(zé)人、暨南大學(xué)副教授

今年是國際勞工組織成立100周年，中國是國際勞工組織的創(chuàng)始會員國。梳理國際勞工組織與中國的百年關(guān)系史，對于認(rèn)識中國勞工治理的發(fā)展歷程、認(rèn)識中國對全球治理的參與，具有重要的歷史、現(xiàn)實(shí)與世界意義。

國際勞工組織源于1919年巴黎和會《凡爾賽和約》第十三篇，旨在通過國際勞工立法的方式保護(hù)勞工權(quán)益，協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，曾以自治方式附設(shè)于國際聯(lián)盟。1919年6月28日國際勞工組織成立時，其創(chuàng)始會員國為29國，至當(dāng)年10月華盛頓國際勞工大會召開時出席會員國40國，現(xiàn)已發(fā)展到187國。國際勞工組織由國際勞工大會、理事會和國際勞工局三部分構(gòu)成，其中國際勞工大會是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，每年開會一次，由政府、勞工、雇主三方代表及其顧問參加，負(fù)責(zé)制定國際勞工公約和建議書；理事會是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由政、勞、雇三方理事組成，負(fù)責(zé)閉會期間該組織各項(xiàng)重大問題；國際勞工局是常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，總部位于瑞士日內(nèi)瓦。

中國是國際勞工組織的創(chuàng)始會員國，但在北洋政府時期中國對于國際勞工組織的參與程度不高，從1919年至1928年中國方面從未派遣完全代表（政府2名、勞方1名、資方1名）出席國際勞工大會，一般就近派遣駐外使館官員作為政府代表參加，從未有勞資代表參加；在理事會沒有任何席位；且從未批準(zhǔn)任何國際勞工公約和建議書。這表明，在北洋政府時期，基于中西工業(yè)發(fā)展水平的差異，北洋政府對于援引國際勞工立法的形式實(shí)現(xiàn)國內(nèi)勞工治理興趣不大。

南京國民政府成立后，1928年11月國際勞工局長多瑪（Albert Thomas）訪華，與軍政商學(xué)勞各界廣泛接觸，加之國民政府初建，為塑造“保護(hù)勞工”的形象，南京政府正在籌備制定《工廠法》，急需國際勞工組織的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)，雙方關(guān)系有所增進(jìn)。自1929年5月第12屆國際勞工大會始，中國開始派遣政、勞、雇三方完全代表出席國際勞工大會；1930年2月南京政府正式批準(zhǔn)國際勞工組織的“最低工資辦法公約”，至新中國成立前共批準(zhǔn)14項(xiàng)公約；1930年5月國際勞工局正式在南京設(shè)立中國分局，成為當(dāng)時世界六大分局之一；1934年6月中國當(dāng)選為理事會政府組非常任理事并于1937年連任。

抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，中國方面視國際勞工組織為重要平臺，多次利用國際勞工大會的契機(jī)進(jìn)行國際宣傳，爭取國際社會援華制日，成為世界反法西斯統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要一環(huán)。1944年第26屆國際勞工大會通過《費(fèi)城憲章》，提出“所有人類不問其種族、國籍、性別、宗教及政治信仰，均應(yīng)在自由、自尊、經(jīng)濟(jì)安全、機(jī)會均等之條件下，尋求其物質(zhì)幸福及精神發(fā)展”的新理念，中國是《費(fèi)城憲章》的主要參與者、倡導(dǎo)者，并在此次大會上當(dāng)選為理事會政府常任理事，位列世界八大工業(yè)國之一。戰(zhàn)后初期，鑒于國際聯(lián)盟已經(jīng)解體，國際勞工組織進(jìn)行組織改造，與聯(lián)合國簽訂協(xié)議，成為聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)之一，中國在其中也一直保持常任理事席位。

中華人民共和國成立后，鑒于當(dāng)時特殊的國際國內(nèi)背景，中國在國際勞工組織的席位一度由臺灣當(dāng)局占據(jù)，故而新中國政府一直缺席國際勞工組織的活動。1950年6月5日中央人民政府外交部長周恩來致電聯(lián)合國秘書長賴伊及國際勞工組織總干事摩斯，通知他們說：“中國國民黨反動派殘余集團(tuán)的所謂‘代表’現(xiàn)已完全沒有參加國際勞工組織的資格，必須將其從國際勞工組織的各項(xiàng)機(jī)構(gòu)和會議中驅(qū)逐出去。”此后在國際勞工大會及亞洲區(qū)域會議上，蘇聯(lián)、印度、波蘭等國多次提出要求給予中華人民共和國以代表權(quán)，認(rèn)為：“沒有中華人民共和國代表參加足以破壞國際勞工組織會議的威信”。1971年中國在聯(lián)合國恢復(fù)合法席位后，國際勞工組織隨之在當(dāng)年11月恢復(fù)了中國在該組織的合法席位，但因臺灣當(dāng)局的會費(fèi)拖欠和批準(zhǔn)“公約”的承認(rèn)等歷史遺留問題未決，中國仍一直缺席該組織活動。

1980年國際勞工局長布朗夏爾訪華，就會籍和會費(fèi)問題與中國政府各相關(guān)部門進(jìn)行磋商，并達(dá)成共識。1983年6月第69屆國際勞工大會中國派出了以勞動人事部長趙守一、副部長李云川為首的代表團(tuán)出席，正式恢復(fù)了與國際勞工組織的關(guān)系，自此，中國與國際勞工組織進(jìn)入密切合作的新時期。1985年1月國際勞工組織在北京設(shè)立了專門的“北京局”，負(fù)責(zé)中國、蒙古國工作，旨在與政府、工人和雇主建立更密切的合作關(guān)系，促進(jìn)所有勞動者體面勞動。至今，中國是國際勞工組織的政府常任理事國，中國工會負(fù)責(zé)人自1984年之后多次當(dāng)選理事會勞工組理事，中國企聯(lián)負(fù)責(zé)人自2005年之后也多次當(dāng)選理事會雇主理事。

作為聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)，國際勞工組織的工作立足于四大戰(zhàn)略目標(biāo)：促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)工作場所勞動標(biāo)準(zhǔn)、基本原則和權(quán)利；為男人和女人創(chuàng)造更好的機(jī)會以實(shí)現(xiàn)體面就業(yè)和收入；擴(kuò)大社會保護(hù)的覆蓋面并提高社會保護(hù)的有效性；加強(qiáng)三方機(jī)制和社會對話。其在中國的工作涉及：消除童工勞動、促進(jìn)就業(yè)、平等和反歧視、綠色就業(yè)、非正規(guī)經(jīng)濟(jì)、國際勞工標(biāo)準(zhǔn)、勞動力市場管理和工作條件、勞務(wù)移民、工作安全與健康、職業(yè)技能和就業(yè)能力、社會保障、工人和雇主組織聯(lián)絡(luò)等方面。迄今中國先后批準(zhǔn)國際勞工公約26個，包括4個核心公約，即《同工同酬公約》《最低就業(yè)年齡公約》《禁止童工勞動公約》《就業(yè)和職業(yè)歧視公約》。

近年來，中國與國際勞工組織高層往來密切，2011年11月29日時任國家副主席習(xí)近平在北京會見來訪的國際勞工組織總干事胡安·索馬維亞一行。習(xí)近平提出：“中國贊賞國際勞工組織在促進(jìn)社會公正和保護(hù)勞動者權(quán)益方面所做的開創(chuàng)性工作”，“中國將積極參與國際勞工事務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)與國際勞工組織、各成員國以及工會和企業(yè)協(xié)會的合作，促進(jìn)社會公平正義。”索馬維亞總干事高度贊揚(yáng)中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步方面取得的成就，“希望中國在國際勞工組織乃至全球治理中發(fā)揮更大作用”。2016年9月5日國際勞工組織總干事蓋·萊德受邀出席G20杭州峰會，習(xí)近平主席在杭州與其見面，萊德高度肯定中國在全球治理中的作用，“我相信中國貢獻(xiàn)將會幫助夯實(shí)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長的根基，這對世界各國都是有好處的。中國對全球經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)近30%，作為二十國集團(tuán)（G20）主席國，中國對世界經(jīng)濟(jì)的提振作用巨大”。高層互動彰顯國際勞工組織對中國發(fā)展的信心，同時也表明中國愿意發(fā)展與國際勞工組織在內(nèi)的多邊組織的關(guān)系，為全球治理貢獻(xiàn)中國智慧、提供中國方案。

回顧國際勞工組織與中國的百年關(guān)系史，可以看到中國作為國際勞工組織的創(chuàng)始會員國，在北洋政府時期、南京國民政府時期和中華人民共和國時期經(jīng)歷了截然不同的雙邊關(guān)系發(fā)展階段，可謂幾經(jīng)波折，國際勞工組織自身的組織變遷與中國國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢的不斷變化，深刻影響著二者關(guān)系的發(fā)展，直至改革開放以來雙方才迎來穩(wěn)定發(fā)展階段，實(shí)屬來之不易。值得特別指出的是，國際勞工組織的宗旨與中國“以人民為中心”的發(fā)展理念不謀而合，中國發(fā)展與國際勞工組織的關(guān)系，其主要目標(biāo)之一就是借鑒國際勞工組織的勞動立法經(jīng)驗(yàn)推動中國勞動立法的發(fā)展與完善，迄今為止我們已批準(zhǔn)二十多個國際勞工公約，我國國內(nèi)勞動法規(guī)也日趨完善，通過國際勞工公約和國內(nèi)勞動法共同搭建保護(hù)勞動者權(quán)益的法律基礎(chǔ)。但我們也應(yīng)看到，國際勞工組織目前已制定189項(xiàng)國際勞工公約，中國批準(zhǔn)的公約數(shù)量只占其中一小部分，顯示雙方仍有較大合作空間。同時，基于改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和中國日益走近世界舞臺中央，中國發(fā)展與國際勞工組織的關(guān)系，應(yīng)注重積極參與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的制定，為全球治理發(fā)出中國聲音、表達(dá)中國話語，這是新百年雙方合作的另一個重點(diǎn)。