穩定和完善農村土地承包關系

黨的十九大報告提出，“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議通過了關于修改《中華人民共和國農村土地承包法》的決定。農村土地承包法修正案（以下簡稱修正案）將黨的重大方針政策轉化為國家立法，有利于更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，夯實加快推進農業農村現代化的法治基礎。

固根本。所有權、承包權、經營權三權分置是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新。修正案把過去農村土地的所有權與承包經營權兩權分離變成所有權、承包權、經營權的三權分置，實現了農村土地制度的與時俱進。一是提出了土地經營權的概念，實現了在統一的所有權之下通過承包權和經營權的分離更好發揮土地價值的效果。二是規定了土地流轉的多種方式，即承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。三是確認了土地經營權的物權效力和融資擔保方式，從而保障土地經營權是一種有效的權利形態。“三權”分置在不改變土地所有權歸屬、不改變憲法規定的土地基本制度的前提下，充分利用土地價值，更有效地保障農村集體經濟組織和承包農戶的合法權益，同時也更有利于促進現代農業發展。修正案將“三權”分置這一項重要制度確定下來，以法治方式健全農村土地產權制度。

穩預期。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，有利于堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，維護農民土地權益。為此，修正案對相關內容進行修改，以更好維護農村穩定和諧。一是將耕地承包期屆滿后再延長30年。同時，考慮到土地承包關系除了耕地還包括草地和林地，修正案也規定，草地、林地承包期屆滿后依照前款規定相應延長。二是穩定農村土地承包關系，保護農民的土地承包經營權。第二十七條規定，“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”。三是更好保護農村婦女的土地承包權益。例如，第十六條規定：“農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益”。這表明婦女享有同樣的土地承包權益。通過這些規定，保護土地承包方和土地經營主體的利益，處理農民進城之后與土地的關系問題，解決婦女土地權益平等保護問題，既增強了農民的獲得感，也有利于鼓勵農民進城、促進城鄉一體化發展。

利長遠。修正案對農業農村現代化發展具有長遠促進作用。為更好發揮其長遠促進作用，還要在實踐中處理好一系列重要問題。當前，尤其要處理好兩方面關系。一要處理好法治與農村發展的關系。農村要實現更好發展，必須發揮法治的保障作用。修正案為農村發展確立了一些長期目標，提供了法治保障。我們要著眼于農村長遠發展貫徹落實好修正案。農村發展包括長期目標和短期目標。為實現長期目標，也需要基層政府運用法治思維、按照當地實際、遵循鄉村建設規律確定短期目標。二要處理好法治與農村穩定的關系。修正案明確了農村土地產權制度的頂層設計，給農民吃下了“定心丸”，對于保持農村穩定具有重要意義。當然，這并不意味著基層探索的終結。地方政府仍然可以在法治框架內大膽探索、勇于創新，并將實踐中遇到的新問題報告給立法部門，促進法律的進一步完善。

（作者為中國地質大學（武漢）公共管理學院教授）

《 人民日報 》（ 2019年05月22日 13 版）