更好實現以人為核心的城鎮化

回顧我國改革開放歷史，大規模工業化推動了大量農村富余勞動力進入城鎮。在這個過程中，城鎮化進程曾明顯滯后于工業化。2013年，中央召開改革開放以來第一次城鎮化工作會議，作出以人為核心的新型城鎮化戰略部署，從頂層設計上明確了城鎮化是現代化的必由之路。隨后又制定實施了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，新型城鎮化建設進程加快。隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，新型城鎮化又有了高質量發展的新內涵。

高質量的新型城鎮化意味著要建立健全城鄉要素雙向流動機制。從全球視野看，經歷過城鎮化的國家也往往經歷過城鄉二元化的發展階段。在這個階段，從農村轉移出來的勞動力成為城市的新移民，進而成為新市民。但這還只是城鄉間要素的單向流動，城市不能僅僅成為一個巨大的要素黑洞。資金、技術、人才等要素在流入城市后，還要能反向流回鄉村，否則鄉村就會因要素流出、資源短缺而無法持續發展。推進高質量的新型城鎮化，需要拓寬城市資源流向農村的通道，讓資金、技術、人才等要素再匯聚到農村，推動城鄉融合發展。

都市圈建設對新型城鎮化發揮著更加關鍵的推動作用。隨著我國跨省區城市群發展規劃編制大量完成，粵港澳大灣區建設穩步開局，長三角一體化發展上升為國家戰略，“19+2城市群”格局基本形成。整體來看，我國城市群還有很大發展空間，城市群內部經濟社會聯系還比較弱，跨行政區劃協調機制大多沒有建立起來。促進城市群發育必須抓住都市圈建設這個關鍵。都市圈是城市群的基礎形態，是以大城市為核心、與周邊具有緊密人口和經濟關聯的中小城市共同組成的一體化地域空間組織。當前，我國正逐步形成“城市群—中心城市—大中小城市協調發展—特色小鎮—鄉村振興”統籌發展的格局，都市圈正是這個格局中具有樞紐地位的重要一環。建設以中心城市為核心的都市圈，可以實現大中小城市協調發展，促進城市與特色小鎮建設、鄉村振興戰略聯動。建設都市圈離不開交通基礎設施建設，特別需要完善跨區域交通基礎設施布局。交通基礎設施的成熟能夠促進人口在都市圈內大中小城市、小城鎮及鄉村合理分布、各得其所，實現人口分布與產業空間分工的優化協調配置。

高質量的新型城鎮化尤其體現在實現更高質量的以人為核心。我國基礎設施及公共服務體系的配置仍以傳統的千人指標為參考基準，即考察每千名居民擁有各項公共服務設施的數量、規格、面積和服務半徑等，但這是建立在社區人口結構基本相似、從中心點出發在所有方向上時空距離基本相同等假設基礎上的。以此為標準的服務設施布局與實際的人口分布可能不完全匹配，容易造成設施資源供需不平衡。實際上，當初設定這一標準，是受技術條件制約的無奈之舉。今天，新一代信息技術已經可以對人口分布、時空距離進行準確分析。實現更高質量的以人為核心的新型城鎮化，應當重新探索公共服務體系的數量、質量與人口分布、人口結構的耦合關系，推進公共服務體系配置模式創新。

此外，城鎮發展還需要與產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一。這就要求實施就業優先政策，確保穩就業增就業。在我國，促進區域協調發展、統籌東中西部發展具有重要意義。這就更需要增強中心城市的輻射帶動能力，實現就業機會在區域、城鄉等不同空間尺度上更加均衡分布。均衡分布并不是平均分配，而是強化就業差異化與空間差異化的協調配合，為不同層級的城鄉聚居點找到相應的產業和就業形式。其中，尤其應加快發展服務業特別是物流運輸、銷售結算等生產性服務業，推動先進制造業和現代服務業深度融合，助力提升工業效率，實現就業機會多元化。

（作者為清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、建筑學院教授）  

《 人民日報 》（ 2019年04月19日 09 版）