張晉藩：論中國古代的良法、賢吏與善治的統一性

［摘 要］中國古代的良法與善治具有相向而行的一致性，良法是善治的一個重要條件，善治又是良法所追求的目標。而賢吏執行良法是善治的保障。良法、賢吏、善治是一個整體，三者互相聯結，共同為治，才能實現國家長治久安。

［關鍵詞］良法；賢吏；善治；良法善治

［中圖分類號］D929 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1008-9314（2018）06-0004-08

［收稿日期］2018-10-15

［基金項目］國家社會科學基金重大委托項目“創新發展中國特色社會主義法治理論體系研究”（17@ZH014）。

［作者簡介］張晉藩，中國政法大學終身教授，博士研究生導師。

2017年10月，習近平總書記在黨的十八屆四中全會報告中提出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”他在十九大報告中進一步指出：“深化依法治國實踐……以良法促進發展、保障善治。”

中國作為一個法制文明的古國，在漫長的發展過程中，經歷過無數次的滄桑巨變，但始終保持著國家發展的穩定性、連續性，并且不斷地走向文明與進步，以至中華法系成為世界法系中的一個重要代表，這不是偶然的，是和治國理政豐富經驗的總結，以及古圣先賢政治與法律智慧的貢獻分不開的，本文僅就古人論良法、賢吏與善治的統一性略述己見。

一、良法的標志

中國自進入文明社會以后，法律便與國家相伴而生。隨著社會的發展、疆域的擴大、國家事務的冗繁，階級矛盾與民族矛盾紛至沓來，不斷凸顯出法律的治國價值。歷史的經驗證明，無法律無以維持日常的生產與生活秩序；無法律將失去調整上下尊卑之間權利義務關系的依據；無法律國家無綱紀，難以行使治國理政的功能；無法律不能推動國家機器的正常運轉，外無以御強敵，內無以撫寰中；無法律還不能發揮對道德規范的支撐，難以實現德法共治的作用。正因為如此，歷代思想家、政治家不厭其煩地論證治國不可一日無法。如商鞅變法時強調，“國皆有法”［1］:，“言不中法者，不聽也；行不中法者，不高也；事不中法者，不為也。”［2］:

古代思想家在論及治國不可無法的同時，也分析了法有良法與惡法之分，在實踐中的效果也有顯著之別。在古人的觀念中，良法與善法是同一語。宋人王安石說：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”［3］:其所謂善法，即良法也。近人梁啟超還論證了立法之善與不善所得到的不同效果，他說：“立法善者，中人之性可以賢，中人之才可以智，不善者反是。”［4］:其實，惡法之弊遠甚于此。如商之亡，便亡于重刑辟；秦之亡，也亡于“偶語詩書者棄市”，“赭衣塞路，囹圄成市”，［5］可見，行惡法失德失民，不亡何待。

良法的標志之一，是體現民情，冾于民心。

西周滅商以后，周公深切感到殷之所以“墜厥命”，就在于“失民”。因此他叮囑周人，“人無于水監，當于民監。”［6］春秋戰國之際，社會的大變動，兼并戰爭的連年不絕，進一步突顯了民的作用。諸子百家紛紛倡導利民、惠民之說，以期得到民的擁護。孔子說：“百姓足，君孰與不足？百姓不足，君孰與足？”［7］商鞅說：“法者，所以愛民也。”［8］ “不觀時俗，不察國本，則其法立而民亂”。［9］商鞅變法之所以獲得成功，就在于他所推行的“開阡陌封疆”［10］的土地立法，重農抑商的經濟立法，獎勵耕戰實行軍功爵的軍事立法，推行一家一戶為生產單位的社會立法等等，得到了民的支持。慎到也說：“法非從天下，非從地出，發于人間，合乎人心而已。”［11］《大明律》制定后，朱元璋唯恐小民不能周知，命大理卿周禎等制定《律令直解》作為官方的解律之作。太祖覽之甚喜，說：“吾民可以寡過矣。”［12］明中期以后，具有作為的首輔張居正說：“法無古今，惟其時之所宜與民之所安耳”，“法制無常，近民為要；古今異勢，便俗為宜。”［13］

總之，體現民情、冾于民心之法一定是利民、惠民之法，既有利于民的生產、生活所需要的自然空間，也為民的再生產，甚至是擴大再生產提供了必要條件。

良法的標志之二，就是循變協時，變中求穩。

早在《尚書·呂刑》中便有“刑罰世輕世重”的記載。《周禮·秋官·司寇》進一步提出根據不同的形勢制定和適用不同的法律：“一曰刑新國用輕典；二曰刑平國用中典；三曰刑亂國用重典。”主張變法改制的法家更強調法因時勢而變的可變性。慎到說：“守法而不變則衰。”［14］商鞅說：“禮法以時而定，制令各順其宜。”［15］韓非在傳承前人觀點的基礎上作出了新的概括：“故治民無常，唯治為法。法與時轉則治，治與世宜則有功……時移而治之不易者亂，能治眾而禁不變者削。故圣人之治民也，法與時移，而禁與能變。”［16］法家的觀點反映了進化的歷史觀和以經驗為基礎的實證精神。

可見，法因實際需要而制定，又根據實際的變動而刪修，這就是法律循變協時的發展軌跡。

法須循變協時的觀點影響深遠。晚清國勢衰微，民族危機深重，變法之聲遂日囂塵上，論者皆帶有新的時代烙印。如魏源在論證“天下無數百年不敝之法，無窮極不變之法”的同時，提出了前人所從未提及的“師夷長技以制夷”的主張［17］；馮桂芬更進一步提出：“法茍不善，雖古先吾斥之；法茍善，雖弈貊吾師之。”［18］康有為為變法維新而大聲疾呼：“圣人之為治法也，隨時而變義，時移而法亦移。”［19］梁啟超也說：“法者，天下之公器也；變者，天下之公理也。”［20］

循變協時就是中國四千多年法律運行的軌跡。但是歷代思想家、政治家在指出法的可變性的同時，也注意到保持法律相對的穩定性，反對“數變”。韓非說：“法莫如一而固，使民知之。”［21］“治大國而數變法，則民苦之。”［22］他甚至尖銳地指出：“法禁易變，號令數下者，可亡也。”［23］唐太宗說：“法令不可數變，數變則煩。”［24］宋人歐陽修說：“言多變則不信，令頻改則難從。”［25］

法的可變性要在“協時”，法的相對穩定性要在維護法律的“權威”，變中求穩，二者兼顧，不可偏于一端。

良法的標志之三是平直如水，公正無私。

春秋戰國時期，面對大變動、大轉型的歷史潮流，法家學說逐漸成為顯學，法家提出“以法為治”的主張，反對壟斷國家權力的世卿制度和“禮不下庶人，刑不上大夫”的舊體制，強調法平如水，公正無私。為了表達法律的公平公正，管仲借用度量衡器以相比擬。他說：“尺寸也，繩墨也，規矩也，衡石也，斗斛也，角量也，謂之法。”［26］又說：“法律政令者，吏民規矩繩墨也。”［27］《管子》一書雖是戰國中期齊國法家托名管仲而作，但其中的主要思想無疑和管仲有著淵源關系。慎到也說：“有權衡者，不可欺以輕重。有尺寸者，不可差以長短。有法度者，不可巧以詐偽。”［28］東漢許慎著《說文解字》對“灋”字作出如下解釋：“灋，刑也，平之如水，從水。廌，所以觸不直者去之，故從廌從去。”許慎的解釋廣為后人取法。

為了表述執法無私，管仲提出：“君臣上下貴賤皆從法”，“不為君欲變其令，令尊于君”。［29］商鞅作為變法的主持者，不僅沿用“法者，國之權衡也”的論說，而且更為堅定地宣布一斷于法的法治原則。他說：“刑無等級，自卿相將軍以至大夫庶人，有不從王令、犯國禁、亂上制者，罪死不赦。”［30］不僅如此，商鞅和慎到都強調以私害法之弊甚于無法。商鞅說：“立法明分，而不以私害法則治。”［31］慎到說：“法之功莫大于使私不行”，“有法而行私，謂之不法”，“今立法而行私，是私與法爭，其亂甚于無法。”［32］史書說：“商君治秦，法令至行，公平無私，罰不諱強大，賞不私親近，法及太子，黥劓其傅（指公子虔等）。”［33］

良法的標志之四是簡而能行，使人易知。

春秋時期，管仲在回答桓公問如何仿效圣王之所為時說：“法簡而易行，刑審而不犯”［34］。商鞅曾明白表述：“圣人為法，必使之明白易知”［35］。

唐貞觀初年，太宗鑒于隋末法令滋彰、人難盡悉，提出以“簡約易知”為立法原則，并且敕令長孫無忌、房玄齡等修律官，“斟酌今古，除煩去弊。”根據太宗所定的立法原則修訂的律、令、格確實較為簡約。史載“玄齡等遂與法司定律五百條，分為十二卷……凡削煩去蠹，變重為輕者，不可勝紀。又定令一千五百九十條，為三十卷。貞觀十一年正月，頒下之。又刪武德、貞觀已來敕格三千余件，定留七百條，以為格十八卷，留本司施行。”［36］

唐玄宗時，晉陵尉楊相如從歷代法制得失中總結出“法貴簡而能禁，罰貴輕而必行”的經驗，并以此向玄宗建言，得到玄宗的贊賞。［37］

明朝于吳元年十月，李善長等擬議律令時，朱元璋便嚴肅指出：“法貴簡當，使人知曉，若條緒繁多，或一事兩端，可輕可重，吏得因緣為奸，非法意也。”據此修訂的《大明律》，“大抵明律視唐簡覈。”［38］

良法的標志之五是道德入律，改惡勸善。

中國是沿著由家而國的路徑進入文明社會的，氏族社會末期因血緣紐帶而形成的宗法倫常關系，成為最重要的社會關系和最基本的人倫道德。在儒家勢盛的漢代，通過說經解律和引經注律，使得三綱五常之類的道德規范入律。

一方面，道德的法律化，多少改變了法律凜然而不可近的威嚴，使百姓由畏法而敬法，而守法，提升了人們遵守法律的自覺性，也提高了法律的權威性。另一方面，法律的道德化，法由勸善而兼止惡，使遵守道德的義務與遵守法律的義務相統一，違背了法律化的道德，也要受到法律的制裁。這就是為什么早在夏朝便出現了“不孝罪”，漢以后的刑法典中對于不忠、不孝、不悌、不敬長、不睦、不義、不廉、不信等道德規范都列為法律規范，甚至成為十惡重罪。這對于提高中華民族的道德素質也起了某種強制的作用，明刑弼教的價值就在于此。

道德入律，改惡勸善也彰顯了中華法律文化的特殊性、典型性和中華法系的價值。

綜上可見，中國古代的政治家、思想家在論及治國須有法的同時，又不厭其詳地闡述只有良法，才能治國。然而，中國古代即使是良法也旨在維護上下尊卑不平等的法定權利，即使是良法也是“生于君”，而非“生于民”，如同黃宗羲所說，是“一家之法”而非“天下之法”，以致皇帝頒發的敕、令、詔、諭都具有最高的法律效力。所以在肯定良法的積極性的同時，也要看到其歷史的和階級的局限性。

二、善治的基本內涵

古人關于善治的論述，可謂多矣，此處只是擷要言之。

（一）嚴以治吏，安民為要

由于吏執掌兵、刑、錢、谷，是治國理政的實踐者，是國家政策與法律的執行者，又是國家對內對外職能的承擔者，可見，吏之于國是何等重要。韓非曾在總結官僚制度形成以后的歷史經驗中，得出了“明主治吏不治民”的結論。

歷代嚴以治吏，莫甚于明朝。起自布衣的太祖朱元璋深知吏之危害是元末農民起義的重要誘因，他曾對大臣說：“昔在民間，時見州縣官吏多不恤民，往往貪財好色，飲酒廢事，凡民疾苦視之漠然，心實怒之，故今嚴法禁，但遇官吏貪污蠹害吾民者，罪之不恕。”［39］洪武二十六年，頒布《糾劾官邪規定》，作為重要的察吏之法：“凡文武大臣，果系奸邪小人，構黨為非，擅作威福，紊亂朝政，致令圣澤不宣，災異迭見，但有見聞，不避權貴，具奏彈劾；凡百官有司，才不勝任，猥瑣阘茸，善政無聞，肆貪壞法者，隨即糾劾；凡在外有司，擾害善良，貪贓壞法，致令田野荒蕪，民人受害，體訪得實，具奏提問；凡學術不正之徒，上書陳言變亂成憲，希求進用，或才德無可稱述而挺身自拔者，隨即糾劾，以戒奔竟。”［40］

與嚴治吏相對應的是，明太祖更以安民為治國之要，洪武十七年，他派遣監察御史巡按州縣時，便在明諭中嚴申：“朕命汝等出巡，事有當言者，須以實論列，勿事虛文。凡治以安民為本，民安則國安，汝等當據法守正，慎勿沽譽要名。朕身居九重，所賴以宣德意通下情者，惟在爾等。其各慎之。”［41］

清朝建立以后，順治皇帝面對統治的廣大疆域，多次在詔諭中將治吏與安民聯系在一起，作為鞏固國家的根本。順治八年二月，在諭都察院時強調：“朝廷治國安民，首在嚴懲貪官；欲嚴懲貪官，必在審實論罪。”［42］康熙皇帝即位以后，進而論述了治吏與安民的相互關系與重要意義。他說：“從來民生不遂，由于吏治不清。長吏賢，則百姓自安矣。”“民之苦樂，皆系于官之賢否，官賢則民安，否則民之困苦無所底止。”“吏茍廉矣，則奉法以利民，不枉法以侵民；……民安而吏稱其職也，吏稱其職而天下治矣。”［43］針對“地方官濫征私派，苦累小民，屢經嚴飭，而積習未改”的弊端，他下令對“貪酷官、誣良為盜官、不恤百姓官、失職官”等，均按輕重予以懲處。［44］他一再表述：“致治安民之道，首在懲戒貪蠹，嚴禁科派，而后積弊可清，閭閻不擾。”他對于考課地方官的大計非常重視，曾告誡各省官員說：“國家三載考績，原以崇獎廉善，擯斥貪殘，必吏治澄清，民生安樂。今當大計，已嚴飭所司，重懲貪酷。……凡朝覲之期，每因仍陋習，借端科派，大小相循，私通交際，是察吏本以為民，而反擾民，甚非朕激濁揚清之意。”［45］

清朝是中國古代的末代王朝，康熙又是在位最久，被稱為圣祖的有為皇帝，他深知“民惟邦本，本固邦寧”的治國之道。因而總是將嚴治吏與重安民聯系在一起，說明他對此深有所慮，時刻戒懼于心。

（二）足食富民，以固國本

孔子在回答子貢問政時說“足食足兵，民信之矣。”［46］把足食放在首位。

孟子說：“暴其民甚，則身弒國亡；不甚，則身危國削。”［47］因此，他強調“推恩于民”，“薄其稅斂”，使“民有恒產”，以減少犯罪，維持社會的安定。他在回答梁惠王問時具體闡述了關于“恒產”的主張：“五畝之宅，樹之以桑，五十者可以衣帛矣；雞豚狗彘之畜，無失其時，七十者可以食肉矣；百畝之田，勿奪其時，數口之家可以無饑矣；謹庠序之教，申之以孝悌之義，頒白者不負戴于道路矣。七十者衣帛食肉，黎民不饑不寒，然而不王者，未之有也。”又說：“是故明君制民之產，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，樂歲終身飽，兇年免于死亡。然后驅而之善，故民之從之也輕。”［48］

從孔孟上述的論斷，顯示了善治的重要內容就是重民生，愛惜民命。民既為國家最基本的構成因子，民生得不到保障，必然會動搖國本。《漢書·食貨志》說：“善為國者，使民毋傷而農益勸。”

唐初，以“安人寧國”為治國方策的唐太宗李世民說:“凡事皆須務本，國以人為本，人以衣食為本。凡營衣食，以不失時為本。夫不失時者，在人君簡靜乃可致耳。”［49］他還極其深刻地指出：“君依于國，國依于民。刻民以奉君，猶割肉以充腹，腹飽而身斃，君富而國亡。”［50］

名臣張居正在執政之始，便強調實行足食足兵的政策，并以此回答空談仁義的官員對他的批評，他說：“孔子論政，開口便說足食足兵。舜命十二牧曰：食哉惟時。周公立政，其克詰爾戎兵，何嘗不欲國之富且強哉？后世學術不明，髙談無實，剽竊仁義，謂之‘王道’”；才涉富強，便云‘霸術’。不知王霸之辨，義利之間，在心不在跡，奚必仁義之為王，富強之為霸耶？”［51］

古代的智者不僅從正面論證了足食富民對于鞏固國本的重要性，而且還從反面闡明了民貧國亂的史例，以資警戒。《魏書·食貨志》說：“一夫不耕，一女不織，或受其饑寒者。饑寒迫身，不能保其赤子，攘竊而犯法，以至于殺身。跡其所由，王政所陷也。”正因為如此，“夫為國為家者，莫不以谷貨為本。”［52］

歷代開明之君從治國的實踐經驗中深切領悟到民富國強的道理。因而在施政上，注意寬減錢糧，節約民力，減輕刑罰，安全良善，特別是為民生提供必要的環境和生產手段——土地。貞觀之治之所以名垂史冊，就在于均田法和租庸調法的實施，使社會各階層都得到了相應的土地。

中國幾千年的王朝興亡史，都雄辯地證明了得民者昌、失民者亡，這是貫穿古今，顛撲不破的規律。孔子從君與民的關系出發，論證了民本的價值，他說：“民以君為心，君以民為本”，“心以體全，亦以體傷。君以民存，亦以民亡”［53］。孟子還連篇累牘地分析了得民在于得民心，得民心者得天下。他說：“桀紂之失天下者，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道，得其民，斯得天下矣。得其民有道，得其心，斯得民矣。”“得民而得天下，失民而失天下，得民而欲無王，不可得矣；失民雖欲保天下，亦不得矣。”［54］“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂。樂以天下，憂以天下，然而不王者，未之有也。”［55］

自詡為天之子、不可一世的皇帝，最后也要落腳到重民上，所謂“天視自我民視，天聽自我民聽。民之所欲，天必從之。”［56］

（三）善教化民，以明禮義

歷史的經驗與教訓，使得政治家、思想家深切認識到民富之后，及時施以善教，“富則教之”的重要性。所謂善教，即以德禮教化百姓，形成重仁義、尚禮讓的民族精神和社會風尚。善教不僅是善治的一種表現，也是推動善治的一種動力。從來沒有不講人倫，不循禮義，四民乖張，蔑視道德的善治。

管仲執政齊國大治之后，鄭重提出，“倉廩實而知禮節”，也就是富則教之，使民在溫飽之余，能夠自覺地提高精神境界。管仲提出了“禮義廉恥”的道德標準，使民敦禮義，知廉恥，并把它提升到國家興亡的高度，所謂：“禮義廉恥，國之四維，四維不張，國乃滅亡。”［57］

管仲逝世近百年以后，孔子在回答冉有“既富矣，又何加焉”的提問時，也明確指出：“教之”［58］；在回答子張“何謂四惡”時，將“不教而殺”列入惡政之首［59］。孔子關于“導之以政，齊之以刑，民免而無恥；導之以德，齊之以禮，有恥且格”［60］的論證，可以視為孔子所倡導的善教的價值取向。孔子贊同管仲“富則教之”的觀點，認為民眾解決衣食溫飽之后，迫切需要的是進行教化，使之明禮義、重廉恥、敬父母、遠罪惡、知是非、近善良、敦鄉里、愛國家，能夠自覺地進行內省，約束自己的行為，使之符合道德的圣訓，從而有利于鞏固國家的社會基礎。反之，富而不教，以致為富不仁、巧取豪奪、訛詐取利，適足以敗壞風俗、紊亂正常秩序，雖富但無助于社會和國家，反而成為腐蝕群體的消極因素。

孟子更尖銳地指出，民富之后必須施行教化，疏于教化則近于禽獸，他說“人之有道也，飽食暖衣，逸居而無教，則近于禽獸。圣人有憂之，使契為司徒，教以人倫：父子有親，君臣有義，夫婦有別，長幼有敘，朋友有信。”［61］并強調“善政”與“善教”不可分，“善教”有助于以禮義化民，是導致“善政”的動力。他說：“仁言不如仁聲之入人深也，善政不如善教之得民也。善政，民畏之；善教，民愛之。善政得民財，善教得民心。”［62］他同時主張：“教之不改而后誅之。”［63］

荀子也說：“不教而誅，則刑繁而邪不勝。”［64］

漢初，賈誼提出，“禮者禁于將然之前，而法者禁于已然之后”，“以禮義治之者積禮義，以刑罰治之者積刑罰。刑罰積而民怨背,禮義積而民和親。”［65］

唐太宗李世民更從實踐中得出，善教不僅可以使民富，還可以使民貴。他說：“朕常欲賜天下之人，皆使富貴，今省徭賦，不奪其時，使比屋之人恣其耕稼，此則富矣。敦行禮讓，使鄉閭之間，少敬長，妻敬夫，此則貴矣。”［66］

宋人朱熹說：“為政以德，不是欲以德去為政，亦不是訣然全無所作為，但德修于己而人自感化。”［67］

綜上可見，善教之所以作為治國的一項重要措施，不是偶然的，無論是禮義廉恥，還是仁義禮智信，都不可能自發地出現在人們的意識之中，而需要培養、教育、引導，經過潛移默化才能收到日有精進之功。善教雖以教化為主要形式，但也需要具有某種道德的、良知的和法律的約束，因此，明刑弼教也可以視為善教的一種補充手段。

明刑弼教一者在立法上，使綱常禮教的道德規范入律，使道德法律化，法律所宣傳的是重德禮、慎刑罰、遵倫常、講忠孝、重誠信、遠詐偽、重和諧、求和睦，因此，遵守法律、執行法律也體現了善教的作用。由此不難理解《唐律疏議》開宗明義便宣布“德禮為政教之本，刑罰為政教之用，猶昏曉陽秋相須而成者也。”［68］

再者，在司法上，用刑非以刑人為目的，而旨在彰善癉惡，禁暴止邪，使人遠惡遷善。后人評價唐律就“于禮以為出入”，也就是以禮的原則衡平用刑的尺度。在傳統司法中，注重法、理、情三者的統一，執法是前提，明理是公論，原情是禮俗，三者統一體現了中國古代明刑弼教特有的范式。

作為善教的道德體系也同法律規范一樣，貴在簡而易知、易行，管仲提出的禮義廉恥，雖不過四字，但影響數千年之久。儒家倡導的仁義禮智信，由于植根于中華民族的心中，雖簡但具有強大的生命力。新中國建立伊始，提出“愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛護公共財物”的共產主義道德，不僅婦孺皆知，而且影響了青少年一代。當前提出的社會主義核心價值觀，賦予傳統道德以新的內涵，反映了新時代的特點。

（四）為政中和，寬猛相濟

作為善治之一的中和，來源于儒家經典。《禮�┯洝ぶ杏埂氛f，“喜、怒、哀、樂之未發，謂之中。發而皆中節，謂之和。中也者，天下之大本也。和也者，天下之達道也。致中和，天地位焉，萬物育焉。”可見，在儒家的觀念中，中和具有化育萬物之功。無論社會的存在與發展，人類的形成與進步，萬物的生長與成熟，等等，都離不開中和。中和是一個宏大的包羅萬象的哲學范疇，體現在具體事物的方方面面。

中和在治國理政上的主要表現就是施政的寬猛相濟。如同孔子所說，“政寬則民慢，慢則糾之以猛。猛則民殘，殘則施之以寬。寬以濟猛，猛以濟寬，政是以和。”［69］荀子進而解釋說“公平者職之衡也，中和者聽之繩也。”［70］唐時楊倞對此注曰：“中和謂寬猛得中也。”

寬猛相濟的中和之道，在歷史上得到了充分的證明。周初，周公鑒于商朝失德，以重刑辟對待百姓，招致亡國的教訓，因而在國家治理上實行禮樂之治，或稱禮法之治，也就是以禮樂為指導，禮樂政刑，綜合治理，不僅使得社會安定，出現了“成康之際，天下安寧，刑措四十余年不用”［71］，而且造就了西周數百年的穩定統治。

漢初，統治者懲戒于強秦樂以刑殺為威，二世而亡的教訓，實行輕徭薄賦，蠲除苛法，與民休息的政策，使得殘破的經濟很快得到恢復。史載高祖時，出行竟然得不到四匹顏色相同的馬匹，“天下既定，民亡蓋臧，自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車。”然而，經過數十年寬以濟猛的政策實施以后，至文帝時，已然是“太倉有不食之粟，都內有朽貫之錢”［72］，充分體現了寬猛相濟的善治之效。

唐初，以李世民為代表的統治者鑒于隋末“憲章遐棄”，“官人不以違法為意”，以致盤剝無度，戕害百姓，終致天下大亂，使得隋朝不旋踵而亡，唐太宗認真總結隋亡的教訓，所謂“動靜必思隋氏”［73］，因而大力推行均田法、租庸調法，使百姓獲得生產條件，安居樂業，同時整頓法制，以德法互補、寬猛相濟為指導原則，不僅使得經濟恢復，形成了和睦相處的風俗，而且完善了國家機構的構建，制定了以善法著稱的《貞觀律》，史書說：“貞觀初，戶不及三百萬，絹一匹易米一斗。至四年，米斗四五錢，外戶不閉者數月，馬牛被野，人行數千里不赍糧，民物蕃息，四夷降附者百二十萬人。是歲，天下斷獄，死罪者二十九人，號稱太平。此高祖、太宗致治之大略，及其成效如此。”［74］從太宗開創的貞觀之治迄至玄宗的開元之治，其影響半個世紀之久，充分說明了寬猛相濟的善治之效。

作為治國理政一個重要方面的司法，在貫徹中和的思想上，便表現為“中罰”，“中罰”也就是刑罰得中，不過嚴也不過寬。周公在告誡即將擔任司寇的康叔時說，要學習蘇公行中罰的司法活動，“司寇蘇公，式敬爾由獄，以長我王國，茲式有慎，以列用中罰。”［75］

無論是寬以濟猛，還是猛以濟寬，都是革舊布新的重大創新，是充滿了艱難險阻和新舊勢力的斗爭的，所以只有具備大智慧、大膽識、大魄力的政治家才能夠擔當此任。

總而言之，寬猛相濟，是古代的治道，也是善治之道，它以中和為指導思想，以關心民瘼為施政的基點，以勇于打破舊制、改革創新為特征。歷史的實踐證明，寬猛相濟的有效實施，造就了多次的盛世。同時也說明了政策制定之后需要根據施行的效果及時加以調整，使之和于“中道”。

三、良法、賢吏、善治三者的統一

總括上述，中國古代的良法與善治具有相向而行的一致性，良法是締造善治的前提；善治又是良法的價值取向，是良法所追求的目標。但是，雖有良法，卻不一定必然地帶來善治。法律制定的再好，也只是停留在紙面上的規范，只有變成實際才能發揮應有的作用。因此，在良法與善治之間，需要賢吏加以溝通。中國古代所謂賢吏，無外乎勤政為民、克己奉公、恪盡職守、剛正不阿、為國盡瘁、執法無私等等。三國時期的諸葛亮被認為是執行臣道的典范，史書說：“諸葛亮之為相國也，撫百姓，示儀軌，約官職，從權制，開誠心，布公道；盡忠益時者雖讎必賞，犯法怠慢者雖親必罰，服罪輸情者雖重必釋，游辭巧飾者雖輕必戮；善無微而不賞，惡無纖而不貶；庶事精練，物理其本，循名責實，虛偽不齒；終于邦域之內，咸畏而愛之，刑政雖峻而無怨者，以其用心平而勸戒明也。可謂識治之良才，管、蕭之亞匹矣。”［76］

可見，賢吏是執法者，又是運用法律推行善治的執行者。沒有賢吏，法是“死物也”，很難據以締造善治。正如唐時白居易所說，“雖有貞觀之法，茍無貞觀之吏，欲其行善，無乃難乎？”［77］白居易此論，是對貞觀以來法與吏相互關系的深刻體會。《貞觀律》是唐朝制定的一部大法，是在總結隋朝兩代法制之失以及現實司法經驗基礎上所形成的一部良法，而在貞觀朝參與制定和執行的官吏，是一大批賢吏，如長孫無忌、房玄齡、杜如晦、戴胄、魏征等等。正是這一大批賢吏，認真實施《貞觀律》的良法，由此帶來了貞觀朝的盛世。白居易所處的是德宗時代，唐朝已經趨于衰世，雖有《貞觀律》《永徽律》這樣的良法，但執法之吏卻是“小人多而君子少”，以致有良法而不能行，善治也就難以出現了。宋時，王安石也從他面對的宋朝實際出發，明確地提出賢吏的重要性，他說，“守天下之法者吏也。吏不良，則有法而莫守”［78］。

所以，良法、賢吏、善治是一個整體，三者互相聯結，共同為治，失掉哪一部分，都不可能實現國家的正常活動和長治久安。良法的出現，責在立法者；賢吏的出現，責在銓選得當，督察有法；而善治，既是良法與賢吏共同追求的目標，同時又為進一步發揮良法、賢吏的作用提供了良好的客觀環境。在建設社會主義法治國家的今天，既需要制定良法，更需要培養遵法、奉法、行法的賢吏，務求做到習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議上所說的“使社會主義法治成為良法善治”。

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來源：《國家行政學院學報》2018年第6期