中國的政府間事權與支出責任劃分研究的中期檢查報告

一、研究進展情況

一、課題研究計劃總體執行情況及各子課題進展情況

按照研究設計，本課題立足于我國分稅制財政體制和各級政府間財政關系模式的現狀及發展趨勢，以政府間的事權與支出責任劃分、財力配置與協調方式優化為主線展開攻關研究，通過揭示國家治理視閾下的現代財政體制運行機理，深刻剖析目前政府間事權與支出責任安排中存在的難點問題，尋求解決矛盾的可行方法，為我國新常態下深化財政體制改革和合理、有效劃分政府間的權責關系，提供理論層面的政策依據和實踐層面的對策選擇。

按照原計劃，項目下設“我國現行政府間事權與支出責任劃分的特征事實和問題歸結”、“現代財政體制視閾下的政府間權責安排：標準設定與劃分依據”、“基于縱向層級和橫向區域異質性的事權與支出責任劃分”、“事權與支出責任合理劃分的財力配置和體制安排”和“實現事權與支出責任合理劃分的法律規范與制度設計”5個子課題。

本項目自2016年11月立項以來，項目組就積極開展國內外相關研究成果和相關數據的收集和梳理工作。開題報告會后，根據事權與支出責任劃分改革的發展動態和專家的意見建議，項目組對子課題結構做了一定的調整和優化。各子課題組以課題申請書的基本內容為依據，嚴格按照既定的進度安排，歷經了前期準備、實地調研、專家座談與綜合分析等多個環節，在占有較為豐富一手和二手材料的基礎上，各子課題組明確分工，協調展開研究工作。

目前各項研究工作已經全面展開，課題的理論基礎基本設定，應用研究也取得了較好的成果。經過一年半時間的努力，到目前為止，本課題研究已經基本上梳理了我國政府間事權與支出責任劃分的演變進程和前沿動態、我國政府間事權與支出責任劃分的特征事實與問題歸結，為進一步研究權責安排問題探求相關政策和經驗。在理論研究的基礎上，奠定、優化了本課題的基本理論框架和研究方向。同時，項目組結合相關統計數據和調查數據進行了實證分析等應用研究，為政策優化提供基礎性支持。

為使項目研究取得更好效果，本項目組積極參加各種學術交流，提交研究成果，聽取專家學者的意見與建議。本項目的部分研究成果已在中國財政學會財政理論研討會、中國財政學論壇年會、地方財政論壇年會等多個場合與會交流。各子課題的項目負責人和參加人還多次向經濟學者、財政稅收學者、法學學者、公共管理學者請教，前往中央、省、市、縣財政部門向實際工作者請教，通過多種形式對研究方案、思路和成果進行深入討論。經過認真、細致地調查、研究和討論，形成的階段性成果陸續發表了多篇的學術論文，并有多篇論文處于已投稿、待發表狀態，還有若干研究生的畢業論文對本課題的相關問題進行了深入、系統的研究。

子課題一著重研究我國政府間事權與支出責任劃分的現實基礎、特征事實與問題歸結。該子課題將我國政府間事權與支出責任劃分的理論和實踐問題置于政府間財政關系和財政體制變革的大背景之下，對政府間事權和支出責任安排的特征事實、突出矛盾進行剖析，梳理事權與支出責任合理劃分的影響因素及體制機制障礙，探討政府間權責關系錯位的影響及效應問題。具體內容包括：事權與支出責任劃分的多維度解析、研究現狀與進展、實踐的演進軌跡與改革邏輯梳理、特征事實與突出矛盾剖析及影響因素等四項內容。子課題一課題組嚴格按照項目計劃進行了相關的研究工作，目前，2016.12－2018.6期間的研究任務已經基本上完成。

子課題二主要研究國家治理現代化視閾下政府間的權責安排：目標定位與劃分依據，本部分從國家治理層面探討財政功能以及財政體制運行規律，研究現代財政體制視閾下政府間事權與支出劃分改革的目標定位及劃分依據。政府間事權劃分是政府間支出責任劃分的前提與基礎，只有明確劃分政府間事權，才能相應界定各級政府的支出責任；反過來，政府間支出責任劃分又是落實各層級政府事權的財力保障與支撐，應與政府間事權劃分相適應。所有這些問題，都應置于國家治理能力現代化和建立現代財政制度的背景之下展開分析。目前，該子課題的研究進度已經接近過半。

子課題三研究縱向層級安排和橫向區域異質性與政府間權責安排之間的契合關系。從現實中政府級次與組織結構的普遍安排上看，政府間財政關系包括縱向、橫向兩個重要的維度。首先，政府間財政關系的縱向維度是指上下級政府間的財政關系，包括中央與地方，以及地方上下級政府間的財政關系。在以上關系中依據財政分權、公共財政、公共產品等理論，結合具體國情與體制傳統，設定各級政府間事權與財政支出責任劃分的原則，并以法律法規的形式明確各級政府的具體事權與財政支出責任是其中的重要內容。目前，該子課題的研究已進行了約三分之一進度的研究。隨著子課題一、二研究的推進，本子課題的研究進度還將進一步加快。

子課題四著重研究事權與支出責任合理劃分的財力配置和體制安排問題。在明確政府間事權的基礎上，界定各級政府支出責任，才能劃分財政收入，再通過轉移支付等手段調節上下級的財力余缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現“財力與事權相匹配”，是多級政府體系框架下確保我國財政體制有效運轉的必然選擇，對于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安具有重要作用。為此，需要調整政府間的稅收劃分模式，優化財政轉移支付手段整合與分配方式，并提出事權和支出責任相適應的財力配置的思路選擇與對策建議。本子課題的研究目前正在進行當中，并需要進一步與子課題二、三的研究相互銜接和對應。

子課題五主要研究實現事權與支出責任合理劃分的法律規范與制度設計問題，包括制定改革方案的現實依據、尋求推進事權和支出責任相適應的財政體制改革的突破口、研究相關法律規范與實施路徑，研究實現事權和支出責任合理劃分的制度設計，具體包括：一是科學明晰地劃分中央和地方政府間的事權與支出責任范圍，適度加強中央的事權與支出責任；二是從具體事權和公共經濟學原理出發，研究制定政府間事權劃分清單與支出責任配置明細表；三是建立科學、穩定的稅收體系，夯實各級政府事權與支出責任執行的財力基礎；四是進一步完善財政轉移支付制度；五是加強事權與支出責任劃分的法律法規建設。目前，本子課題的研究正在初步進行當中，并需要進一步與子課題二、三、四的研究相互對應和銜接。

二、調查研究及學術交流情況

本項目的研究需要理論與實踐的緊密聯系，研究過程中大量采用調查研究和資料、數據整理分析的方法，也開展了多種形式的學術交流活動。

自本項目研究開始以來，項目組根據需要，已經前往北京、上海、天津、河北、廣東、安徽、甘肅、河南、黑龍江、云南、浙江、遼寧等省份的財政、稅務部門及其他政府部門進行課題的調查研究工作，一方面征詢專家、同行對課題研究的意見建議，另一方面，更主要的是對政府間事權、支出責任劃分情況進行調查了解。目前各子課題組已經掌握了許多有關的第一手、第二手資料和數據。結合研究進展情況和需要，下一步，各子課題組還計劃前往陜西、內蒙古、吉林、山東、四川、福建等地作進一步的調研。

本項目各子課題組具有很好的獲取各種公開數據資料的條件。利用知網、中經網、JSTOR、WIND、ELSEVIER、SPRINGER、EMERALD、EBSCO等國內外知名數據庫的使用權，本課題組也已經得到了大量的用于本項目研究的數據資料。接下來，項目組還將綜合利用電話調查、網絡調查和實地調查（典型調查）等綜合調查手段。

本項目的部分階段性成果參加了多次國內學術交流，包括在中國財政學會財政理論研討會、中國財政學論壇年會、地方財政論壇年會、各高校舉辦的學術研究會等多個場合進行與會交流。項目組還召開了2次小范圍的學術研討會，研討事權與支出責任劃分問題。

三、成果宣傳推介情況

根據東北財經大學的安排，向學校部分教師和學生介紹了我們課題研究的基本內容和進展情況，也在調研過程中向遼寧省財政廳、遼寧省財政學會、大連市財政局介紹了課題研究的進展。隨著項目的進展，項目組將加大本課題研究成果的宣傳和推介工作力度。

本項目的階段性研究成果“建立盤活財政存量資金的長效機制”曾投稿于國家社科基金《成果要報》，但未被錄用，該成果后發表于國家社科基金專刊《中國社會科學報》（2017年8月2日）。

項目組計劃陸續將已有的研究成果整理，繼續投稿于國家社科基金專刊，或以工作簡報、專題會議等形式進行成果的推介和宣傳。

四、研究中存在的主要問題、改進措施，研究心得、意見建議

由于政府間事權與支出責任劃分問題的研究本身是一個內容十分廣泛、復雜的課題，權責劃分改革牽涉面廣，再加上涉及經濟學、法學、公共管理學等多個相關一級學科，因此本課題研究具有相當的難度。雖然課題研究已經取得了一定的進展，但仍存在許多不完善的地方，例如，在理論的把握、實踐分析、資料的占有、對策措施等方面還有眾多的問題有待于深入地研究和探討。

1．除了一般理論研究外，政府間事權與支出責任劃分還需要結合中國實踐，緊跟政府間權責劃分改革的前沿動態。本課題申報期間，國務院于2016年8月就推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革提出了指導意見。2018年1月，國務院辦公廳發布了基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革的方案。相應地，本項目需要按照國家既定的事權與支出責任劃分改革方案對已有的部分研究進行調整，并在此框架下進行項目的下一階段研究。

2. 研究橫向區域異質性與政府間責權安排的契合關系方面的難度。從現實中政府級次與組織結構的普遍安排上看，政府間財政關系包括縱向、橫向兩個重要的維度。基于橫向區域異質性的事權與支出責任劃分，是實現橫向均衡的重要基礎，不僅需要在財力配置方面要堅持向薄弱地區傾斜的原則，而且還需要在事權和支出責任劃分方面做好工作，減少橫向區域異質性對財政體制和地方財政運行所可能產生的不利影響。本課題在試圖根據不同區域及由此構成的整體格局在空間分布上的不均勻性及其復雜性，從橫向視角合理安排政府間的事權和支出責任的過程中，具有相當程度的難度。

3．由于課題涉及領域范圍較廣，故在研究過程中存在各子課題之間研究內容和研究方向較為散亂、進展不一等問題。隨著研究的深入，各子課題組員將進一步加強溝通和協調，進一步凝煉研究方向，使得研究更加聚攏于本課題的核心內容。

4．當前，我國的政府間事權與支出責任劃分改革進入了攻堅階段，本項目的研究確實具有重要的理論和實踐意義。本項目組將適應新的形勢和變化，緊密結合我國實際情況，使本項目的研究能夠緊密契合當前的國家需要，為優化政府間事權與支出責任安排、實現政府財力的合理有效配置服務。這也是本課題進一步研究中應該注意和加強的地方。

二、研究成果情況

1.代表性成果簡介

（1）論文《中國預算余額的多維測度———基于跨年度平衡視角的考察》發表于《財經問題研究》2017年第3期。政府財政的可持續性問題，與預算體系及其運轉模式密切相關，同時也是中國政府預算改革和發展中面臨的重要挑戰。作為體現財政收入和支出間差異水平的預算余額，既包含著政府相機抉擇預算政策對收支關系所產生的影響，又融合了因經濟內生波動而產生的結果。在構建跨年度預算平衡機制的過程中，厘清預算余額中的周期性成分和結構性成分是不可或缺的環節，亦是執行和調整中期財政規劃的重要指標。本文在系統梳理預算余額測算方法及實踐模式的基礎上，結合中國財稅體制特點并基于跨年度平衡的視角，考察中國自九五計劃至十二五規劃間的周期性預算余額和結構性預算余額，為中長期預算政策的制定和實施提供參考，以期對跨年度預算平衡的理論研究與機制構建有所裨益，從而有效增強多年度視野下政府預算決策的穩健性，推進中國財政的可持續發展。

（2）論文《建立盤活財政存量資金的長效機制》發表于《中國社會科學報》2017年8月2日。該文認為，在當前經濟運行條件下，為了緩解財政收入增速減緩的壓力，盡量滿足財政支出需求，提高財政資金效益，確有必要強化財政預算管理，使沉淀的財政資金活躍起來。所謂沉淀的財政資金，指撥付的財政資金在支出期限到來之前，仍留存于財政賬戶上而未被使用的部分，它在很大程度上影響著財政資金的使用效果。盤活財政存量資金，關鍵在于分清財政沉淀資金的類別，采取治標與治本相結合的對策，加快財政結余、結轉資金的周轉，建立盤活財政存量資金的長效機制。

（3）論文《中國居民的稅收道德及其影響因素———基于世界價值觀調查數據的分析》發表于《財經問題研究》2017年第8期。本篇論文基于 1990 年至今五輪世界價值觀調查中國部分的微觀數據，構建了中國居民稅收道德的有序Probit 模型，并分別運用極大似然估計方法和半非參數估計方法進行了估計。研究表明，中國居民的稅收道德受人口統計學因素、社會—經濟學因素以及個體觀感因素的影響。在過去的二十年里，居民的稅收道德發生了下滑，且不同時期、不同地區居民稅收道德的下滑幅度也存在差異。因此，提高稅收道德和稅收遵從水平對于國家治理體系和治理能力的現代化建設，具有重要意義和作用。

(4)論文《轄區公共支出績效：結果導向指標構建與影響因素研究》發表于《經濟科學》2017年第1期。本文采用 2008～2014 年中國 31 個省級轄區的面板數據，考察了基礎教育等7 類以結果導向為主的公共支出績效指標體系，并綜合運用因子分析和 DEA 效率評價法，構建了 7 類公共支出的多選項績效指數，進而采用 logit 模型與聯立方程估計（SUR），實證檢驗和分析了轄區客觀條件、體制與機制、政治三方面因素對公共支出績效指數變化的影響。結果顯示：第一，體制與機制因素中的政府預算透明度促進了公共衛生等多數地方公共支出領域的績效提升，而稅收非遵從度則與基礎教育等領域績效下降指數正相關；第二，政治因素中的地方媒體公共事務參與度與環境保護等領域的績效上升指數正相關，而地方權力機關公共監督力度則在行政管理方面體現出對支出績效的增進作用；第三，客觀條件因素中的人均實際 GDP 與社會保障等方面的績效上升指數正相關，績效下降指數負相關。

（5）論文《推進事權與支出責任相適應的財政體制改革：頂層設計與實施方案》發表于《財政科學》2017年第9期。本文指出，各級政府事權的明確劃分與科學調整是分稅制財政體制改革的基石和邏輯起點，只有在明晰政府間事權劃分的基礎上，才能合理確定各級政府間的支出責任，從而保障事權的有效履行，這是構建穩定高效的行政秩序、社會秩序和市場秩序，以及提高國家治理能力與公共資源配置效率的基本前提，也是減少尋租、遏制腐敗的重要條件，還是實現財力與事權合理匹配的根本依據。

三、下一步研究計劃

1. 基于縱向層級和橫向區域異質性的事權與支出責任劃分。 “基于縱向層級和橫向區域異質性的事權與支出責任劃分”這部分內容將探討在保留五級政府架構的基礎上，減少財政層次，處理好與現行行政管理體制的關系，減少管理環節、提高管理效率逐漸形成扁平化后的中央、省、市縣三級財政基本架構，并合理明確地設定與各級政府事權相對應的事權和財權。根據不同區域及由此構成的整體格局在空間分布上的不均勻性及其復雜性，從橫向視角合理安排政府間的事權和支出責任。

2. 剖析和揭示事權、支出責任與財力配置之間的本質聯系，為實現政府間責權和財力的合理有效配置提供保障。“事權與支出責任合理劃分的財力配置和體制安排”這部分內容，將政府間的財力配置問題嵌入財政體制安排之中，在辨析事權、支出責任與財權、財力配置之間有機聯系的基礎上，分析政府間稅收劃分模式的調整和改進思路，探討優化和完善一般性及專項財政轉移支付制度和的方案，運用計量經濟學的方法測算事權、支出責任與財力配置的對應關系，為實現政府間責權和財力的合理有效配置提供政策支持。

3. 通過理論與實踐層面的反復論證，提出實現事權與支出責任合理劃分的實施策略、法律規范和制度設計。在深度剖析相關問題之后，需要提出科學劃分政府間責權關系和實現財力合理配置的對策措施，梳理構建事權和支出責任相適應的財政體制的進程。“實現事權與支出責任合理劃分的立法準備與制度設計”這部分內容，將分析制定改革方案的現實依據、事權和支出責任相適應的財政體制改革原則與政策取向，尋求推進事權和支出責任相適應的財政體制改革的突破口，提出政府間事權與支出責任合理劃分的政策體系、法律規范、具體方案與實施步驟。

（課題組供稿）