中國的政府間事權與支出責任劃分研究的中期檢查報告

一、研究進展情況

①研究計劃總體執行情況及各子課題進展情況

本課題的主要研究內容由五個子課題構成。子課題1我國財政事權和支出責任劃分的現狀和理論基礎；子課題2財政事權劃分和激勵效應研究；子課題3支出責任劃分與財政再分配制度；子課題4財政事權和支出責任劃分的動態分析；子課題5財政事權與支出責任劃分的財政立法研究。課題立項近兩年以來，圍繞著本項目的中心研究任務，按研究計劃努力推進課題研究工作，總體進展良好。

子課題一的研究目標：全面梳理我國歷年政府間財政事權及支出責任演進的法律法規和政府文件，整理形成政府間財政事權及支出責任變遷的“數據集”，重點考察日本和德國政府間關于教育、公共衛生和社會保障等財政事權的劃分結構及劃分標準。目前課題組通過對歐洲、美洲、亞洲、大洋洲近20個國家的財政基本法律制度的文獻梳理，中國政府間財政關系的若干重大理論和實踐問題的研究，為我國財政事權和支出責任劃分關系的沿革和目標定位進行了較為全面的研究。目前正圍繞著我國政府間財政事權和支出責任劃分的改革實踐，在理論上和國際經驗借鑒上，提煉推進我國政府間財政事權和支出責任劃分的重要理論和基本原則。

子課題二的計劃研究目標是三個方面：研究教育、社會保障等公共服務支出責任在中央和地方政府間的最優劃分原則；中央與地方政府在財政事權劃分方面的財政競爭博弈行為、及激勵與約束效應；調研地方財政事權的履行成本和受益的效率差異。目前課題組在高等教育的支出責任劃分、轉移支付對地方公共服務提供的效率影響分析、我國中央地方政府高等教育支出責任的三階段完全信息動態博弈模型分析等方面，已經取得了初步的研究成果。調研工作2018年5月課題組曾參加財政部組織的政府間財政關系研討會，初步計劃在今年8月選擇東部、中西部兩個地區開展財政事權、支出責任劃分的實地調研工作。

子課題三的研究任務有：對代表性財政事權、公共支出責任關系調整的財政資金分配進行測算，考察支出責任下移對地方財政壓力和地方政府債務擴展的影響特征，研究農村義務教育、扶貧開發領域的相關補助政策的經濟福利效應進行實證分析。目前課題組完成的研究工作主要是第二方面，已經對省以下財稅體制改革改革的政策實踐進行了梳理，對省以下財稅體制改革的制度性缺失、職能定位及劃分等所存在的問題進行了研究，提出了一個初步的省以下主要公共服務事權和支出責任的劃分清單。研究了支出責任下移對地方政府債務擴張的效應，對完善地方官員的政績考核體系和地方政府債務管理的問責機制建設提供具體的建議，該成果在《金融研究》復審中。第一項研究任務財政支出責任關系調整的分配效應，主要是運用縣級數據實證考察了地區間財政支出的競爭特征，財政事權、支出責任關系調整的財政分配效應，擬從科技、教育等基本財政事權著手進行測算，正在進行中。第三個方面義務教育、扶貧開發補助政策的福利效應將在2019年開始研究。

子課題四計劃研究社會經濟發展對財政事權、支出責任劃分的動態影響和財力保障，財政事權及相應的支出責任調整對政府間財政分配關系影響的數值模擬分析。已經完成專項轉移支付的項目化與地方政府債務行為的實證關系分析，研究成果在《財經研究》復審中。通過DSGE方法研究社會經濟發展對代表性財政事權、支出責任的數值模擬分析目前主要是做一些理論模型、數據資料的準備，將在財政事權、支出責任劃分初步成果完成后，從2019年下半年開始重點推進。

子課題五主要圍繞政府間財政關系法的立法意義、立法原則，政府間共同事權和相應的支出責任劃分的立法思路。目前本子課題研究已取得的成果有對我國政府間財政關系的法律調整現狀和法治問題進行總結，明晰現存財政制度中法律調整的現狀與問題，尋求突破制度障礙的路徑。對政府間財政支出責任劃分的立法意義、立法原則已經得出了一些初步的研究成果。下一步將重點圍繞著轉移支付制度的法治化、政府間資產配置、政府間財政關系監督管理體制等問題開展研究，總結課題研究的階段性成果，不斷完善我國財政法的立法建議。

②調查研究及學術交流情況

（1）《國外財政法情況概覽》，初步研究了財政體制相對較為規范的英國、法國、德國、意大利、丹麥、瑞士、匈牙利、美國、加拿大、阿根廷、巴西、日本 、韓國、俄羅斯、印度、以色列、南非、澳大利亞、新西蘭等19個國家的財政收入、財政支出、財政體制、財政平衡、財政程序、財政監督的基本法律制度，為本項目的中國的財政事權劃分和支出責任劃分研究，提供一個可參考的國際經驗。

（2）對我國中央政府層面的現行財稅法規進行了全面的梳理（截止2017年底），財政類共包括法律86項、行政法規138項；稅收類包括法律18項、行政法規179項。對現行法律法規存在的突出問題進行了初步總結，為下一步完善政府間財政關系體系的法律發展提供文獻基礎。

（3）2017年3月15日，舉行“中國的政府間事權與支出責任劃分研究”開題研討會，與會專家對課題研究的重點問題提出了許多意見和建議，特別建議課題應聚焦政府間事權與支出責任劃分的理論、機制設計、劃分原則等重大問題的研究，結合中國特色社會主義國情，在事權與支出責任劃分的基礎性理論問題，如政府與市場、政府與社會的邊界劃分問題提供創新性成果，為我國政府間事權支出劃分提供系統性完善思路。

（4）2017年7月，分三組調研了河南、貴州和浙江省的財政部門，從我國財政支出結構評估，競爭性、民生性領域支持政策評估等開展研究，為本課題的支出責任劃分改革研究提出實際案例和具體思路。

（5）2018年4月17-18，政府間財政關系立法研討會（河南鶴壁），財政部條法司、預算司組織召開北京、廣東、貴州、河南等十二省市財政廳相關處室同志研討所在省市政府間財政收支分配關系的現狀、問題，進一步改革的思路和建議。本課題組三人全程參加會議，并通過財政部條法司調研了部分省市的省以下政府間事權與支出責任劃分的地方性基本制度。

③成果宣傳推介情況（成果發布會、《工作簡報》報送情況、國家社科基金專刊投稿及采用情況等）

（1）2017年十二屆全國人大五次會議、2018年十三屆全國人大一次會議，以本課題組成員劉小川、朱為群、鄧淑蓮、付文林等為主的研究團隊的研究成果：《國外財政法情況概覽》，《財政法若干重大理論問題研究》等，為樊蕓、趙東苓、劉小兵代表向大會提交了“關于制定《中華人民共和國財政法》”的議案提供了系統性的理論和文獻參考，也為幾位代表向大會提交的立法建議書提供了高質量的前期研究。

（2）深化“中國（上海）自貿區”管理體制改革的建議，上海自貿區自2013 年8 月 22 日國務院正式批準設立以來，在取得了巨大的成績的同時，也面臨著政府部門之間條塊分割、職能劃分不清；法律法規階位不足等事權劃分問題。在該成果中，我們建議應加強政府監管信息基礎平臺建設，完善公共信用信息服務平臺功能；改革政府管理體制，提升“放管服”水平。該成果報上海市人大財經委作決策參考。

（3）車輛年檢市場化改革建議，車輛年檢主要根據2004年5月1日施行的《道路交通安全法實施條例》相關規定實施的。目前年檢手續復雜流程繁瑣，耗費巨大，但在道路安全與污染排放兩項核心任務上都成效很小。我們的成果建議將機動車安全技術檢驗交給市場，車管部門負責制定車輛年檢標準；逐漸取消7座以下私家車的年檢，加強營運車輛、大型工程車輛等的檢驗。該成果被上海市政協專報采用、被評為2017年上海市虹口區政協優秀社情民意。

（4）2018年6月9日，在 “第五屆財政發展論壇：新時代的政府與財政全面績效管理”，在會議期間，課題組成員劉小川、付文林、馬志遠等都分布了各自在政府財政績效管理等方面的最新階段性研究成果。

④研究中存在的主要問題、改進措施，研究心得、意見建議

本課題的核心主題之一的政府間財政事權劃分異常復雜，特別是財政事權劃分涉及到的很多問題不僅僅是財政領域所能解決，而財政事權不劃分清楚將很難得出較高質量的財政支出責任劃分研究。為了使本課題的研究能夠更有理論創新、并對財政改革實踐發揮一定指導作用，本課題的研究需要進行進一步聚焦，如果做到研究問題的點面結合始終是一個艱巨的挑戰。

在本課題立項以來，我國的財稅體制改革實踐推進比較快，新的財政改革制度文件層出不窮，課題組的研究如何結合改革實踐的新進展，且又能夠在一定程度上超越改革實踐，為財政事權和支出責任劃分改革提出一些前瞻性研究成果，服務于財稅部門的改革實踐，需要課題組的各位專家更多地與中央地方財稅部門更緊密互動，這也是本項目近期在努力參與和推動政府間財政關系法的立法研究的主要原因。

本課題的研究目標希望可以在政府與市場、政府與社會、政府之間的財政關系劃分提出一個系統化的基礎理論研究成果，但這也是財政學基礎理論研究的一座至今難以攀越的“高山”。這個基礎理論研究的成果又直接決定了政府間事權和支出責任劃分的現實制度安排的根基穩定性。正是因為現實中的任何一項事權、支出責任劃分，都會涉及政府間縱向、橫向財政關系，政府與社會的財政利益關系調整，因此我們的研究希望能夠在面上給我國的政府間財政基本法律體系建設提供一些方向性建議，同時也努力將課題組得出的財政事權或支出責任劃分改革的政策建議，建立在兼顧政府和社會各主體的參與積極性基礎上進行充分論證。堅持以問題導向，研究成果盡可能“管用”，發揮課題組各成員的比較優勢，課題成果能夠經得起時間和歷史的檢驗。

⑤其他需要說明的問題。

本課題將堅持服務于財政體制現代化的改革進程，圍繞著新時代中國特色社會主義戰略目標，從基本財政事權和支出責任劃分出發，提出有操作性的政府間縱向、橫向財政關系的完善建議。并通過給全國人大、財政部提交決策參考等方式，爭取研究成果發揮實際作用。更多地支持課題組在在國內外學術會議和期刊上發表階段性研究成果，積極向國家社科規劃辦報送成果要報。

二、研究成果情況

（1）《國外財政法情況概覽》，課題組通過國內外渠道收集研究了英國、法國、德國、美國、加拿大、阿根廷、巴西、日本、印度、南非、澳大利亞等19個國家的財政收入、財政支出、財政體制、財政平衡、財政程序、財政監督的基本法律制度，對這些有一定代表性意義的國家的政府間財政關系和財政體制提供了一個基本概覽。這個階段性成果能夠對中國的財政事權劃分和支出責任劃分理論和政策研究，提供一個可借鑒和參考的國際經驗。該成果是2017、2018年全國人民代表大會上提交的“關于制定《中華人民共和國財政法》”的議案的重要參考資料。

（2）《財政法若干重大理論問題研究》，現行政府間財政關系不僅存在較大的法律空白地帶，而且財政法規的“碎片化”比較嚴重。有必要通過“頂層設計、系統部署、有序推進”，制定出一個統領整個財稅法規領域與指導其他相關法規財稅規則的基本財政法，一是落實《憲法》精神中的有關財政問題具體詮釋，二是通過制定財稅活動的基本規范和基本準則以統領財稅法律體系。課題組從國家治理與財政法、財政法的基本原則與財政功能、財政法的法律地位和憲法等的法律關系、政府間財政支出權責配置、財政監督與管理等重大的理論問題，對國內外政府間財政關系的法制化發展、經驗教訓進行了認真總結，論證了財政法對完善我國政府間財政關系、推進國家治理體系和治理能力現代化的作用，及制定財政法所需要處理的基本財政經濟關系，財政法立法的基本原則等理論問題提供了一個系統化的研究成果。該成果是2017、2018年全國人民代表大會上提交的“關于制定《中華人民共和國財政法》”的議案的基礎性前期研究成果。

（3）《財政法立法建議書》立法建議書，對財政法的立法必要性、立法依據、立法的國際經驗、法律框架及主要內容進行了說明。建議書的附件中，本課題組還對中央層面的財稅法規進行了全面的梳理，（截止2017年底），財政類共包括法律86項、行政法規138項；稅收類包括法律18項、行政法規179項。對《憲法》與《財政法》的關系、《立法法》與《財政法》的關系、《中國共產黨第十八屆三中、四中全會決定》與《財政法》的關系進行了認真的總結，為完善政府間財政關系體系的法律發展提供文獻基礎和系統化的學術分析。該成果作為議案的初稿，被第十二屆全國人大五次會議第117號議案（樊蕓代表）、278號議案（趙冬苓代表）等所采用。

（4）政府性基金預算與一般公共預算統籌、預算權的二元結構研究，政府性基金預算與一般公共預算統籌銜接的法治化路徑， 政府性基金預算與一般公共預算統籌銜接的前提是預算資金的公用性而非專用性；統籌銜接的目的是確立而非取消政府性基金預算的專款專用功能；統籌銜接的功效是建立相互配合、相互協調的資金銜接機制，而非簡單的統籌使用與維系課征。統籌銜接的法治化路徑應立足于政府性基金預算的功能定位，厘清預算資金與其他財政資金的邊界，并以此審視和調整現行的統籌銜接措施，通過取消、整合、稅收立法或者提升課征依據、建立政府性基金目錄清單制度等措施，構建起定位清晰、分工明確的政府預算體系。預算制度經由"政府預算"到"公共預算"、"稅收法定"到"預算法定"的變遷而形成，預算權的重心也由預算管理轉向管理預算、由收入控制轉向收支并重，預算權由此分離為公民參與式的公民預算權利和代議制民主式的國家預算權力(預算管理權)，并經由預算收入控制權和預算支出控制權的銜接與配合得以實施。廓清預算權的二元結構并理清該結構體系中的要素關系，有助于夯實公民預算權利作為國家預算權力的合法性基礎。

（5）標尺競爭、支出責任下移與地方政府債務擴張，論文構建了一個地方政府舉債行為理論模型，分析支出責任下移、標尺競爭對地方政府債務規模的影響。利用地級市的面板數據的回歸分析發現：地方政府債務擴張是支出責任下移與地區間經濟增長競爭共同驅動的結果；支出責任下移對東部地區的政府債務擴張基本沒有影響，但會顯著提高中西部地區的政府債務。我們建議根據公共服務的外溢性等因素，將社會保障等部分基本公共服務的事權及其支出責任上收；改進和優化地方官員的政績考核方式和晉升機制，將法治、民生和環境等因素作為硬約束納入考核指標體系。本文入選“2017中國金融論壇：第八屆《金融研究》論壇”，《金融研究》復審中。

（6）專項轉移支付的項目化與地方政府債務，論文通過央地關系的斯塔克伯格博弈模型，分析了中央政府的項目發包和專項補助對地方政府的債務融資行為的影響，項目治理顯著促進了地方政府債務的擴張，這種效應一方面來自于公共投資增加帶來的債務融資需求，另一方面則來自于專項補助導致的預算軟約束。本文的政策建議是：應構建透明、科學的項目申請審批機制，清理、整合不合理的專項項目和資金，并逐步從競爭性領域退出，充分發揮對基本公共服務均等化的促進作用；盡快明確劃分政府間事權與支出責任，除共同事權外，按照新《預算法》的規定，上級政府在安排財政專項資金時，不得要求下級政府予以配套；強化地方政府預算約束和對官員違規舉債行為的問責機制，中央應進一步明確對地方政府債務“不兜底”的態度，打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”。本文入選第四屆中青年財政學者論壇，《財經研究》復審中。

國家社科基金重大項目階段性成果清單

序號 項目批準號 首席專家 成果名稱 作者 成果形式（著作、論文等） 出版社或刊物名 出版或刊發時間（年/月/日） 字數

（萬字） 轉載情況 引用情況 采納應用情況 獲獎情況

1 16ZDA065 付文林 《國外財政法情況概覽》、《財政法》若干重大理論問題研究、《中華人民共和國財政法》立法建議書 劉小川、 付文林、 朱為群、 鄧淑蓮等 研究報告 2017年3月 20 第十二屆全國人大五次會議第117號議案（樊蕓代表）、278號議案（趙冬苓代表）、第十三屆全國人大一次會議（劉小兵代表）

2 16ZDA065 付文林 官員晉升、部門權力與預算透明度 龐保慶、 鄧淑蓮、 劉紅芹 論文 學海 2018年第5期 1.1

3 16ZDA065 付文林 政府性基金預算與一般公共預算統籌銜接的法治化路徑 岳紅舉、 單飛躍 論文 財政研究 2018年第1期 1.4

4 16ZDA065 付文林 預算權的二元結構 岳紅舉、 單飛躍 論文 社會科學 2018年第2期 1

5 16ZDA065 付文林 “健康中國”視角下公民體育權利保障的法經濟學思考 岳紅舉 論文 武漢體育學院學報 2018年第3期 0.9

6 16ZDA065 付文林 Finding the?Ethics of “Red Capitalists”: Political Connection and Philanthropy of Chinese Private Entrepreneurs 楊園、 唐敏 論文 Journal of Business Ethics 2018年6月（在線發表） 1.6

7 16ZDA065 付文林 標尺競爭、支出責任下移與地方政府債務擴張 付文林、 冀云陽、 束磊 會議論文 “2017中國金融論壇：第八屆《金融研究》論壇”（清華大學），《金融研究》復審 2017年11月25日 2.2

8 16ZDA065 付文林 專項轉移支付的項目化與地方政府債務 冀云陽、 付文林 會議論文 第四屆中青年財政學者論壇（浙江財經大學），《財經研究》復審 2018年5月19日 2.4

三、下一步研究計劃

下一步研究計劃（要列出具體工作方案）

（1）課題補充調研計劃，2018年8月中下旬，課題組將圍繞央地財政關系、省以下財政關系，對財政部相關部門、代表性東部省、中西部省的財政部門進行調研，主要調研內容是：近年來中央政府出臺的有關央地財政關系文件、行政法規，省級政府有關省以下財政關系處理的文件、行政法規；現行央地、省以下財政關系的成績和問題；完善政府間財政關系的思路和建議等方面。

（2）開展政府間財政關系的重大理論問題研究，計劃圍繞著：政府間財政關系的界定和處理原則；政府間事權與財政事權、財政事權和支出責任的配置模式；基于公共服務均等化的政府間財政關系；基于區域均衡發展的政府間財政關系；基于公平與效率均衡協調的政府間財政關系；基于事權與支出責任匹配的中央與地方稅權劃分；調整政府間財政關系的基本制度：轉移支付制度的優化等七個方面，于2018年8月底向財政部條法司等相關部門提供一份3萬字的研究報告。

（3）2018年底前完成并出版一本專著《中國的政府間財政關系研究》，主要內容：政府間財政關系的基本理論、制度設計的基本目標；政府間縱向、橫向財政關系改革的基本原則、改革思路。政府間縱向和橫向財政關系的歷史演進、結構特征及存在的突出問題；財政競爭對要素流動、地方政府財政行為的影響。針對長三角一體化發展中的地區間財政利益關系，提交一篇成果要報給上海市政府相關部門和全國社科規劃辦，計劃今年底或2019年初完成該要報。

（4）2019年6月前，完成中國高等教育財政支出責任劃分研究，構建在教育收益外溢條件下的博弈分析模型，研究地區間高等教育支出責任劃分的財政分配關系，在此基礎上，根據中國的地區間資本、勞動力流動數據，實證分析教育支出責任劃分的財政影響。其中2018年底、2019年5月前各完成1篇核心期刊投稿論文。

（課題組供稿）