肖北庚：社會主義核心價值觀入法入規立法審查機制的構建

作者系國家社科基金重大項目“社會主義核心價值觀與完善重點領域行政基本法研究”首席專家、湖南師范大學教授

前不久，中共中央印發了《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》（以下簡稱《規劃》），從具體立法層面落實兩年前中央《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），標志著社會主義核心價值觀融入法治建設由一般政治決斷走向具體立法要求，社會主義核心價值觀全面融入法律法規立改廢釋全過程由一般準則邁向立法工作機制變革完善。這一轉變的達成根本在于構建相應的立法審查機制。

社會主義核心價值觀入法入規實踐中存在的主要問題

把社會主義核心價值觀融入立法體制是從源頭上確保立法鮮明價值導向的根本保障。我國立法機關高度重視在立法中體現與社會主義社會相適應的道德觀念和價值取向，但客觀來看，社會主義核心價值觀作為重要內容融入立法起草、論證、協調、審議機制中尚有欠缺，有效促進立法目標和價值導向、法律規范和道德規范的有機統一尚存差距。

簡單化、表面化、口號化，是當前推進社會主義核心價值觀入法入規過程中最突出和最普遍的問題。雖然“社會主義核心價值觀”在近幾年頒布的法律文本的“總則”或者“立法目的”條文中出現日益頻繁，從2015年至今，在全國人民代表大會或其常務委員會制定或修改的106部法律中，有13部法律的16個條文明確規定了社會主義核心價值觀內容。但綜觀相關法律的立法過程、規范內容、法律和社會效果，社會主義核心價值觀并未真正全面融入，集中表現在：部分立法中的“社會主義核心價值觀”條文并無相應的制度化、具體化的原則、規則條文配套，一些法律規范中權利義務分配、權力責任配置與社會主義核心價值觀不匹配。

相對于人民群眾關注的“熱點”“難點”“焦點”和經濟社會發展的“堵點”“痛點”“盲點”，社會主義核心價值觀的立法需求遠未得到滿足。在法治實踐中，從人民最關心最直接最現實的利益問題入手、從全面深化改革的迫切要求出發，深入分析社會主義核心價值觀的立法需求，有效制定推進國家治理體系與治理能力現代化的立法規劃能力有待提升。當前，社會主義核心價值觀入法入規的過程和結果還存在諸多空白，完成《規劃》明確的六方面主要任務還任重道遠，許多現行法律的改廢釋等清理、完善、更新工作也嚴重滯后于經濟社會發展需要和社會主義核心價值觀要求。

構建社會主義核心價值觀入法入規立法審查機制的現實基礎

社會主義核心價值觀融入法治建設存在前述主要問題的根本癥結在于，現行立法體制缺乏社會主義核心價值觀篩選過濾要素。解決之道在于構建社會主義核心價值觀入法入規立法審查制度。

2018年憲法修改中，相關條文的充實與完善，為社會主義核心價值觀入法入規之立法審查機制構建給予了正當化保障。在我國立法審查制度體系中，合憲性是立法質量的核心與底線，合憲性審查是立法審查制度的拱頂石。隨著2018年現行憲法第五次修正案將“社會主義核心價值觀”入憲，特別是把“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”，為貫徹落實黨的十九大關于“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”的要求，進而為社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系，提供了最堅實的憲法正當性基礎和最有效的組織保障。

現行法律體系規制的立法審查方式，為社會主義核心價值觀入法入規之立法審查機制構建奠定了規范基礎。根據《憲法》《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《各級人民代表大會常務委員會監督法》形成的各種立法審查方式，以習近平同志為核心的黨中央關于“加強備案審查制度和能力建設”“實現有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，以及全國人大常委會關于“任何有立法性質文件都不能游離于備案審查之外”“對于審查建議做到件件有處理、有結果、有回復”的承諾，為社會主義核心價值觀通過“合憲性”“合法性”“合理性”“適當性”審查標準全面融入法律法規的立改廢釋全過程，提供了較為完備的立法審查制度框架。

《規劃》所確立的完善國家立法工作機制，為社會主義核心價值觀入法入規之立法審查機制構建提供了基本遵循。推動社會主義核心價值觀入法入規是一項艱巨的任務，必須深入分析社會主義核心價值觀的立法需求，完善立法項目征集和論證制度，制定好立法規劃計劃，革新立法工作機制，加快重點領域立法修法步伐；必須建立有助于使社會主義核心價值觀融入法治建設的立法修法規劃與國家立法規劃計劃更好銜接的常態工作機制。《規劃》確立的這些實施措施，本質上體現了中國特色社會主義法律體系形成后，我國法治建設和立法工作的重心開始從解決無法可依的數量型立法轉向實現良法善治的質量型立法要求，為解決社會主義核心價值觀入法入規“軟約束”問題提供了宏觀指引，是把社會主義核心價值觀融入立法起草、論證、協調、審議的立法全過程之立法審查機制構建的具體遵循。

構建社會主義核心價值觀入法入規立法審查機制的對策建議

全面推進依法治國實踐為社會主義核心價值觀入法入規提供了現實基礎，當前應針對前述社會主義核心價值觀入法入規中存在的諸多問題，立足現行立法審查制度規范，在評估機制、驅動機制、保障機制等三個主要方面下功夫，構建具有科學性、針對性和實效性的社會主義核心價值觀入法入規立法審查機制。

構筑社會主義核心價值觀入法入規立法審查制度體系，在立法前的立項評估、立法中的審查和立法后備案評估等環節中，通過構建問題導向的指標體系和評估方式，將社會主義核心價值觀是否全面融入立法目的、法律原則、法律規則，將所有立法程序、行為是否充分體現社會主義核心價值觀的價值導向和實踐要求，作為評估及糾偏的重要內容，從根本上解決社會主義核心價值觀入法入規簡單化、表面化、口號化等問題。

構建社會主義核心價值觀入法入規的立法啟動與反饋機制，在基本上由立法機關主導的立法審查過程中，通過制度化、規范化的程序和措施，將對立法效率和效果最有發言權的行政機關、司法機關的意見和建議，將立法活動最重要、最直接、最廣大的利益相關者的公民、法人和其他組織的期待和訴求，作為社會主義核心價值觀入法入規審查啟動、評估、處理、反饋的重要依據，從根本上解決“人民有所呼，立法有所應”的外在動力問題。

強化社會主義核心價值觀入法入規立法審查效力，未通過社會主義核心價值觀評估的立法建議項目不得列入立法計劃，未通過社會主義核心價值觀審查程序的規范性文件不得生效，未通過社會主義核心價值觀立法后備案評估的“試行”規范性文件不得“轉正”。將這些具有強約束力的社會主義核心價值觀立法審查要求規范化、制度化，不僅有助于解決實踐中審查機關總體上審查不力問題，更有利于倒逼相關立法機關切實履行主體責任進行自我審查，從根本上推動社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系。