林拓:新時代行政區劃改革再出發

行政區劃是國家政權建設的重要組成部分，是治國理政的基礎制度框架，行政區劃改革與眾多領域改革緊密相關。這不僅要求行政區劃在相關改革中發揮更加突出的支撐作用，也要求區劃管理本身更加科學高效。從體系維度上，在2018年3月5日全國人大第十三屆第一次全體會議的政府工作報告中就有“扎實推進區域協調發展戰略，逐步縮小城鄉區域發展差距，把各地比較優勢和潛力發揮出來”“塑造區域發展新格局”“提高新型城鎮化質量”等要求。從體制維度上，新近出臺的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出“建立健全黨對重大工作的領導體制機制”“合理配置宏觀管理部門職能”“深入推進簡政放權”“合理設置地方機構”等，從不同方面對行政區劃改革明確提出了新要求。古今中外，行政區劃改革往往成為更大范圍深刻變革的序曲和支撐。在建設中國特色社會主義的偉大進程中，健全完善中國特色行政區劃體系和體制至關重要。

黨的十九大報告作出中國特色社會主義進入新時代的重大判斷，為中國特色社會主義偉大事業作出了全面系統部署，是推進新時代行政區劃改革的行動指南。

行政區劃作為基礎性的空間安排，與國家建設密切相關，尤其是現代國家建立初期與經濟社會發展的轉型期以及工業化城鎮化的關鍵階段，往往引發行政區劃的深度重塑。從法國行政區劃的歷史看，法國大革命所帶來的極為重要的一項改革就是廢除舊制度的轄區分割，突破自成一體的傳統與習慣，以消除舊制度死灰復燃的土壤；二戰后又由于省的面積過小，在省之上增加了大區一級行政建制；2014年在大都市區化背景下成立“巴黎大都市區”，合并原本的巴黎市及近郊 3省，形成多重治理格局，支持巴黎發展成為更具競爭力的全球城市。日本在明治維新時期對行政區劃進行較大調整，戰后日本應對城市高速發展、居民生活圈廣域化特征等，建立大城市廣域行政圈和廣域市町村圈，2006年起日本各界又著力考量更高層面的廣域合作，引入道州制度，探索一級行政區改革，建立道州與市町村兩級地方自治制度。英國在20世紀70年代的行政體制改革中建立了大倫敦議會和六大都市區，1986年大倫敦及六大都市區政府被撤銷；2000年伴隨著歐洲大都市改革潮流，正式建立大倫敦政府，被認為是最成功的典型之一。

中華人民共和國成立初期，我國政府為了鞏固和加強政權建設、恢復經濟社會秩序，著力建立大行政區；為了加強與群眾的聯系，在基層實行小鄉制；為了促進民族團結與維護邊疆穩定，實行民族區域自治。改革開放以來，圍繞以經濟建設為中心的戰略決策，國家確立了市管縣體制，創新了設市設區模式，完善了城鎮體系結構，促進了城鄉經濟社會協調發展。機構改革往往相應引發行政區劃體制變革及格局變動。1982年12月，中共中央、國務院頒布《關于省市自治區黨政機關機構改革若干問題的通知》，兩個多月后，1983年2月《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》發布，這一機關機構的改革，引發了我國市管縣體制推進及大中城市郊區行政區劃建制的歷史性轉變。為了更好地把握行政區劃今后的改革，有必要首先分析近年改革的新成就與新動向。

繼往開來：

我國行政區劃改革的關鍵五年

十八大以來的五年，我們取得的成就是全方位、開創性的，變革是深層次、根本性的。行政區劃領域的變革同樣不可忽視，悄然展開著的深層次歷史性變革，至少體現在以下四個方面的“基本確立”。

1.行政區劃新型發展理念基本確立。

2014年2月，習近平總書記在北京市考察工作結束時的講話中指出，行政區劃并不必然就是區域合作和協同發展的障礙和壁壘，行政區劃本身也是一種資源，用得好是推動區域協同發展的更大優勢，用不好則可能成為發展的掣肘；要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，大家抱成團朝著頂層設計的目標一起做。正是這一新理念的引領，行政區劃改革從全局入手，充分發揮行政區劃的重要作用。一方面，行政區劃調整正在塑造更趨合理的協同格局，著力增強核心城市的輻射帶動作用，同時，引導資源向發展軸聚集，破除區域合作的體制障礙；另一方面，行政區劃調整正在催化更趨突出的協同效應，以往省際邊界對互聯互通具有“屏蔽效應”，且長期處于薄弱地帶，但近年這一格局已發生深刻變化，省際邊界政區調整已超過1/5，正在成為省際聯動協同的重要樞紐，甚至出現了跨地級市域的行政區劃格局重組現象。

2.行政區劃新型總體布局基本確立。

以往區劃調整及制度供給重點考量地區發展的水平與實力，優者更優。十八大以來，行政區劃改革更重視區域統籌協調，新型總體布局主要體現三大面向：面向全國城鎮化總體布局，區縣級區劃調整集中于連接“兩橫三縱”重要節點城市，尤其是西安、成都等中西部城市，沿陸橋通道橫軸、沿海通道縱軸等相繼展開；面向“一帶一路”倡議，亞歐大陸橋中極為重要的城市——江蘇省連云港和新疆霍爾果斯幾乎同時開展調整；面向陸海內外聯動與雙向開放，伴隨陸海分割向陸海統籌的轉變，整合岸線優勢資源，陸海型城市行政區正逐步確立。同時，邊疆地區的區劃調整呈現“重點布局、全面帶動”的特點，面向東北亞、中亞、西亞、東南亞、南亞的重點口岸撤縣設市，推動通道性界點轉變為樞紐性結點。

3.行政區劃新型體制模式基本確立。

長期想解決而沒有解決的行政區劃體制難題取得關鍵進展。例如，遍布全國的新區開發區與行政區的體制關系難題。開發區托管行政區是開發區體制的主流模式，但造成治權失序、權限配置失當等，帶來很大困擾。為此，相關體制改革以促進融合發展為基本取向，既發揮精簡高效的體制優勢，又夯實相應的法律地位，完善社會管理職能。又如，生態文明建設成為區劃調整重要維度。以往認為，縣改區就是加快城市建設，與生態保護相左，但近年來市轄區體制正呈現新變化，促進更大范圍地資源優化配置，既提高財政轉移支付能力，加大生態補償力度，又統一規劃建設，理順治理機制，便于就業帶動及公共服務，沒有削弱而是更有力地保護生態，像上海市崇明撤縣設區后，世界級生態島建設全面提質提速。

4.行政區劃新型管理格局基本確立。

首先是確立行政區劃設置新標準，新版縣級市設置標準不僅凸顯城市本質，而且尊重資源環境承載、促進公共服務均等化等，還實現分類方式從線性化向矩陣化、定量指標從二元型向復合型、定性指標從單向度向多向度的轉變，對于城鎮化優化布局與提高質量的意義深遠，市轄區標準也正在積極醞釀之中。其次是完善政區調整論證機制，近年方案論證充分發揮專家學者的智力支撐作用，提高論證的科學性。再次是探索行政區調整評估機制，長期以來區劃調整的實效與風險等后續評估是管理工作的短板，近年已經開展有益的探索，積累了經驗。更重要的是制定行政區劃管理條例，為設置標準、管理體制、管理權限、變更程序、監督與責任提供基本法律遵循，還完善法治化管理鏈，健全檔案管理、代碼管理等機制。

五年來行政區劃變革的規模之大、程度之深，超出過往；又如此平穩過渡，有力促進了改革發展，群眾擁有獲得感，得到廣大干部群眾認可與支持，實屬可貴。

全面健全完善

中國特色行政區劃體系與體制

黨的十九大指明了新時代中國特色社會主義建設的歷史方位，面對新機遇和前所未有的新挑戰，深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，推動行政區劃改革從新起點邁向更高目標的再出發：健全完善中國特色行政區劃體系與體制，至少涵蓋以下重要理論新命題與新課題。

1.堅持中國特色社會主義最本質特征，加強黨對行政區劃工作的領導。

中國特色社會主義的最本質特征是中國共產黨的領導。行政區劃的本質屬性是政治性，是黨治國理政的基礎制度框架，加強黨的領導是中國特色社會主義行政區劃體制改革的必然要求，從而保持行政區劃改革的正確政治方向。行政區劃重大改革關乎國計民生，關乎社會穩定，關乎黨的執政基礎，要在黨統領全局的部署下系統展開；地方區劃調整牽一發而動全身，涉及機構設置、群團組織、公眾輿情等多方面，地方黨委強有力的正確領導乃至發揮基層黨建的引領作用，才能真正形成發展共識與協同合力，這已經由近年成功實踐所證明。2015年新修訂的《中國共產黨地方委員會工作條例》將“研究討論本地區行政區劃調整以及有關黨政群機構設立、變更和撤銷方案”，作為地方黨委會全會的重要職責。健全完善黨領導行政區劃工作的體制機制將是今后改革的重大課題。

2.堅持以人民為中心，引領行政區劃體系與體制改革。

始終堅持以人民為中心的核心發展理念，行政區劃改革必須以人民利益為旨歸，讓人民群眾更有獲得感。一是進一步讓行政區劃改革更有溫度，保障和改善民生應貫穿從標準制定、方案論證到調整實施再到后續評估等的全過程。二是進一步推動城市內部行政區劃的改革創新，探索市轄區、街道、社區等設置及體制的聯動創新等，基層政區的機構設置和人力資源調配必須面向人民群眾、符合基層事務特點，為管理服務重心向基層下移做好空間安排，為加強社會治理提供重要引導與支撐。三是進一步發揮行政區劃的資源配置作用，牽引公共服務資源優化配置，更好地滿足人民群眾的美好生活需要，同時，防止區劃調整不當對人民群眾造成的不良影響。四是進一步增強文化傳承與活力，行政區劃承載著悠久的歷史文脈，很多已經融入大眾的日常生活乃至精神血脈，城鎮行政區優化調整不僅要突出地域特色，更要靈活開發文化遺產。五是進一步服務脫貧攻堅，針對連片貧困地區，優化中心城市市轄區結構規模，增強區域中心城市對貧困地區的輻射帶動能力，為轉移就業人口脫貧拓展空間，為易地扶貧搬遷脫貧提供重要的空間載體，促進區域性整體脫貧。

3.圍繞重大戰略部署，全面完善行政區劃的關鍵支撐。

行政區劃改革必須直面當前我國社會發展中存在的矛盾和問題，為解決我國不平衡不充分發展，圍繞重大戰略部署提供關鍵支撐。一是圍繞建設現代化經濟體系以及供給側結構性改革與創新型國家建設，行政區劃改革應重視新增長點培育、新動能形成和新網絡構建。二是圍繞陸海內外聯動與東西雙向互濟的開放格局，服務“一帶一路”倡議，應深化口岸、邊疆、兵團、海港等重要節點的行政區改革。三是圍繞區域協調發展戰略與區域重大決策，統籌優化京津冀與長江經濟帶沿線行政區劃設置，行政區劃優化要呼應中部崛起新態勢、西部大開發新格局以及東北深化改革，重點向中西部傾斜，中西部應審慎穩妥增設地級市，推動城鎮格局與體系趨于完善，推動中部地區加快崛起、西部大開發新格局加快形成。同時，為雄安新區的行政區設置高標準化、優化謀篇布局。四是圍繞鄉村振興戰略與新型城鎮化建設，發揮城鎮行政區的輻射帶動作用，推進撤縣設市、撤縣設區、撤鄉設鎮等，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，促進城鄉融合與鄉村多元發展，充分釋放行政區劃的制度活力。五是圍繞可持續發展戰略，將環境容量和綜合承載力作為城市型政區設置的重要考察內容，行政區域尺度與資源生態管治尺度相匹配，積極探索跨行政區生態協同治理、資源型城市行政區劃改革等重要問題，積極推動美麗中國建設。

4.促進民主政治和行政體制改革，發揮行政區劃基礎功能。

民主政治建設、行政體制改革與行政區具有深刻的內在關聯，尤其是地方層面的政權建設和行政體制改革更不可能脫開行政區劃，行政區劃體制的完善也是行政體制改革的重要內容，充分發揮行政區劃的基礎功能極為重要。一是加強行政區劃改革與民主政治建設、行政體制改革的協同，要尤為注重行政區劃體制及其格局所形成的潛在限度與空間支撐。二是促進“賦予省級及以下政府更多自主權”，根據行政區劃不同建制類型、不同層級特點，精準下放及配置行政管理權限，做到有需、有用、有效；推動擬進行行政區調整的地方健全合署辦公，構建精簡、統一、高效能的行政管理體制，探索行政區劃調整機構編制統籌調劑使用的有效路徑和辦法。三是加強行政區劃調整后相關地方政權建設，積極協同相關部門形成新設政區的地方政權建設以及政府產生的程序性與制度性規定，完善人民當家作主的制度保障。四是引導群眾合理有序參與，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，行政區劃調整與群眾切身利益息息相關，應積極暢通參與渠道，強化宣傳和輿情監測，關注輿情動向，及時回應社會熱點議題，引導社會公眾合理有序參與建言獻策。五是積極協同國土空間規劃體系與體制改革，實現行政區劃與主體功能區劃統籌協調，促進生態、生產、生活等要素協同治理，在區劃調整中充分彰顯“用好每一寸國土”的重要理念。

5.以優化制度供給為重點，完善行政區劃管理的體制機制。

目前，行政區劃新型管理格局已基本確立，規范管理、法治管理、過程管理等也已達到較高的水平，不局限于政區邊界、政府駐地、行政區地名等一般性的要素管理，而是逐步確立綜合性的系統管理。邁向更高目標，仍有進一步提升的空間：一是科學化水平再提升，根據新思想、新方略、新要求、新部署，加強基礎理論與戰略預測研究，為行政區劃改革的制度供給精準發力，完善論證評估內容及機制等。二是精細化水平再提升，條例實施、第三方評估、專家論證以及實地調研考察、風險評估等的細化尤為重要。三是協同化水平再提升，加強法治協同，即將出臺的行政區劃管理條例，在今后的施行中應注重與相關法規條例的協同，同時，針對目前地方組織法中缺少地級政府和縣級政府派出機關設置規定不適應發展需要的問題，推動修訂地方組織法的相關規定，為推動區縣發展和開發區設置提供法治保障；加強層級協同，統籌優化管理權限配置，堅持管理嚴肅性的同時，積極穩妥逐級下放相關審批權限；加強部門協同，與國土、財稅、金融、編制等改革協同推進，優化行政區劃制度供給的集成效應。四是長效化水平再提升，后續評估長效化，深化制度建設，包括探索建立行政區劃年度報告制度等；能力建設長效化，近年持續開展的全國行政區劃培訓已經取得很好效果，今后建議借助學科建設、學歷培養等途徑源源不斷地輸送和培育優秀人才。

卓越的實踐呼喚理論創新。行政區劃領域曾經產生過不少理論建樹，近年來更是眾彩紛呈，取得一系列重要成果。如今面臨新時代的更高要求，我們不能滿足以往的成果，需要理論創新的再出發，積極促進專家學者與實務部門的良性互動，匯集各方智慧與力量，共同攜手助推我國行政區劃改革在新時代形成新氣象，邁向新境界！

（本文系全國行政區劃調整論證專家聘任儀式會上的專家代表發言報告、國家社會科學基金重大項目“新型城鎮化下我國行政區劃優化設置及其評估研究”（15ZDA032）階段性成果）

（林拓 國家社科基金重大項目首席專家、華東師范大學中國行政區劃研究中心主任）