長江流域立法研究中期檢查報告

一、 研究進展情況

1、課題開題與子課題進展情況

截至目前，項目研究整體進展順利，進度平穩，已在政策倡導建言、成果宣傳推介等方面取得了突破性進展，彰顯了標志性成果。各子課題負責人在首席專家呂忠梅教授的指導和協調下，按照預期計劃，結合新的國際國內形勢，融合調研經驗，統分結合，穩步推進：

子課題一《流域立法基礎理論研究》聚焦于長江流域治理的現實與難點，汲取公共治理的最新研究成果和模型，圍繞長江法“綜合法”、“特別法”、“流域法”的法律屬性，通過公法與私法、各部門法律制度的功能協同，平衡長江流域上下游、左右岸、江湖關系等利益主體之間的利益沖突，為長江法立法提供了初步的法理支撐。

子課題二《域外流域立法研究》對美國田納西河、密西西比河和澳大利亞墨累—達令河等流域的治理及法律規制情況進行了重點研究，對國外流域立法理論與實踐的新進展進行梳理、分析和提煉；借鑒國際環境法和萊茵河、多瑙河等大型流域國際合作的經驗，將國際環境法的相關原則、制度移植至本課題研究，予以借鑒。

子課題三《長江流域立法的制度體系》視長江流域立法為生態文明建設的“試驗田”和“創新區”，視長江流域立法為水資源分配、水污染防治、水生態修復以及水環境保障系統集成，建構起長江法的制度框架和規范示范。本子課題的階段性研究成果，已經在《長江法立法框架（專家建議稿草案）》中得到充分展示。

子課題四《長江流域立法重點制度實證研究》圍繞流域水資源配置、流域生態補償、流域面源污染防治等重點制度，在長江上游、中游及下游開展了實證調研，分別針對政府機關、企業和公眾，累計發放問卷1000余份，進行半結構式訪談400余人次，建立了相關實證研究模型，為長江法立法提供初步的實證支撐。

2、調查研究及學術交流情況

（一）調研數據整理運用

自承擔國家社科重大項目《長江流域立法研究》以來，課題組注重調研活動，投入大量人力、物力開展了相關數據的收集、整理、分析、運用工作。

1. 政府調研數據整理運用

課題組分別赴太湖流域管理局、長江航務管理局、長江航道局、水利部長江水利委員會等涉及長江流域管理的十余家單位展開調研，并對水利部長江水利委員會及其下屬單位展開了長期跟蹤調研和深度訪談，獲得了大量政府數據。在此基礎上，依據國家法律、法規的規定和項目研究的需要，對相關數據進行整理提煉，并運用于長江法立法必要性、可行性分析及制度構建之中。

2. 自建實證調研數據庫整理運用

根據項目研究的需要，自2016年1月以來，課題組先后組織了三次大規模實證調研，獲得了大量一手數據：2016年7月、2017年7月，課題組就長江立法中的流域生態補償問題，分赴恩施、貴州、江蘇等地展開了實地調研。調研對象涉及政府機構、不同規模企業、城鄉居民三類主體，累計分發調研問卷600份。2017年6月至7月，課題組圍繞長江立法中的江湖關系問題，在武漢牛山湖、鄂州曹家湖、擋網湖流域等三個全國破垸分洪示范區開展調研，累計發放問卷400份，開展半結構式訪談400余人次。在此基礎上，課題組開發了相關模型對數據進行深度挖掘，數據分析的結果已初步運用于長江法主要制度設計與實證研究之中。

（二）文獻資料收集整理

1. 通過對最新流域治理理論的收集整理、消化吸收，課題組圍繞擬解決的重點難點、解決問題，對相關的素材進行整理和分析，已經完成了流域立法的學術、理論梳理，把握了國際流域治理的最新趨勢，總結出流域治理中的共性與個性。

2. 通過對域內涉水立法（重點是流域立法）的收集整理，全面梳理既有立法的指導思想（立法理念）、基本原則、治理結構、管理體制、法律機制、主要法律制度、特殊法律制度、法律責任等方面，完成了對長江流域已有法律、法規、規章實施情況的分析評估。其中，重點厘清了長江流域治理的事權劃分現狀、規劃體系現狀，找到法律規范之間的沖突點、空白點。

3. 通過對既有政策、規范性文件等的收集整理，厘清了長江流域在中國未來戰略發展中的地位、長江流域開發利用和保護利益的特殊性等重大問題，明確了《長江法》的定位與價值取向。

4. 通過對域外立法的相關實踐和有益經驗的收集整理，重點分析了流域管理機構的設置及其權限、流域項目開發、流域治理資金籌措與使用、流域規劃，以及流域治理中聯動、協同、協調、參與、監督等機制。在此基礎上，總結了其中的體制機制要點與立法規律。

（三）學術交流

1. 2016年5月18日，日本東京大學江鷹博士受邀做了關于“日本流域治理理念與實踐及水處理系統技術研發與應用”的主題報告，課題組成員邱秋教授、嵇雷副教授、張曉京副教授等參會。江鷹博士對日本的環保時代進行了歷史階段性劃分，并對每個時代階段的主要問題、階段特征、治理理念與立法應對進行了梳理和概括，同時指出我國目前也正面臨著日益惡化的水污染趨勢，亟需法律與科技的結合與應對。與會的課題組成員與江鷹教授就我國的流域治理進行了深入的探討和交流。

2. 2016年11月12日，湖北省環境資源法學2016年年會在華中農業大學召開。課題組成員邱秋教授圍繞“當前長江流域立法的難點問題”做會議主題發言。陳虹副教授作為點評嘉賓對該報告給予點評并提出中肯建議。

3. 2017年2月15日，全國政協副主席、民革中央常務副主席齊續春帶領“《中華人民共和國水污染防治法（修正案）草案》”專題調研組來武漢調研并召開座談會。課題組成員邱秋教授、陳虹副教授、劉佳奇副教授應邀參加會議，并結合項目研究成果，從流域綜合治理的角度，針對面源污染防治、水污染防治規劃、流域事權等問題對修正案提出了完善建議。

4. 2017年2月25日，“長江流域環境資源司法保護”研討會在武漢大學舉行。課題組成員長江水利委員會水政監察總隊辦公室副主任潘泊作了“長江流域水行政執法現狀及對策”主題發言；長江水利委員會水政與安監局教授級高工廖志丹作了“長江流域保護有關法律適用性問題及對策”主題發言；湖北經濟學院法學院院長邱秋教授作了“長江流域資源環境糾紛的主要特點”主題發言；陳虹副教授作了“司法解釋的定位與減壓”主題發言。

5. 2017年4月12日至13日，長江海商法學會2017年年會暨長江水環境保護法學理論與實務研討會在武漢海事法院舉辦，課題組成員邱秋教授作了主題演講，陳虹副教授作為小組召集人對長江流域立法進行了點評。

3、學術會議與學術交流活動

1.《長江流域立法研究》開題論證會

2016年4月27日，《長江流域立法研究》開題論證會在清華大學舉行。應邀參加開題論證會的專家有水利部政策法規司李鷹司長、環境保護部政策法規司別濤司長、全國人大環資委法案室王鳳春主任、國務院法制辦的田超奇處長、翁賢忠處長，天津大學孫佑海教授、中國科學院水工程生態研究所常劍波教授、中國政法大學王燦發教授、北京大學汪勁教授、清華大學王明遠教授、清華大學王亞華教授。項目首席專家呂忠梅教授就課題的總體框架、預期目標、研究思路和方法、子課題結構和主要內容、團隊構成、任務分工、主要突破和創新之處、研究進度與經費、預期成果等問題進行了全面、細致的匯報。專家們聽取匯報后，對課題的選題、論證和研究方法思路予以充分肯定，一致認為該課題研究難度大、創新性強，實踐和學術價值高。同時，專家們結合自身研究經驗，對課題如何順利開展提出了建議和意見。與會專家表示同意本課題的開題，期待本課題的研究團隊承擔的這一重大項目對解決長江流域保護、節約、開發、利用的研究推進一大步。

2.《長江法（初稿）》研討會

2016年8月10日至17日，課題組在北京組織召開了《<長江法（初稿）>研討會》，對《長江法（初稿）》中涉及的法律性質、法律地位、適用范圍、結構安排、管理體制、法律機制設計等內容進行深入的研究和探討，并初步擬定了條文框架，就篇章結構安排、管理體制創新、制度機制設計、條文表述方式等問題形成了初步共識。

3.《長江流域立法研究》項目論證會

2016年10月25日，《長江流域立法研究》項目論證會在湖北經濟學院舉行。來自長江水利委員會水政與安監局的滕建仁局長、楊謙副局長，水資源局的管光明副局長，防辦陳桂亞副主任，水保局吳國平副總工程師，水政與安監局廖志丹處長、余富基調研員、葉華副處長、付琳副主任科員等組成的專家組團隊，以及課題組全體成員參加了會議。邱秋教授向與會專家匯報了《長江流域立法研究》的進展，以及立法的基本定位、章節結構安排、重點法律制度設計等內容。與會專家對研究成果給予高度評價，對課題研究存在的問題提出了建設性的意見。

4. 中德環境法：長江法立法研討會

2017年5月16日，“中德環境法：長江法立法研討會”在北京召開，項目首席專家呂忠梅教授，課題組成員邱秋教授、劉佳奇副教授、王騰副教授、鄭雅方副教授代表課題組參加會議。德方參加會議的專家有：德國亥姆霍茲研究中心環境法研究所Moritz Reeze教授、Reimund Schwarz教授、研究員沈百鑫博士、漢諾威萊布利茲大學Stephan Koester教授。呂忠梅教授就國家社科基金重大項目《長江流域立法研究》的研究背景、進展、思路、框架、內容以及未來研究的方向等與德方專家進行了交流。Moritz Reeze教授應課題組要求，就德國水法、水管理的現狀與問題、歐洲水法的實際運用情況向項目組進行了交流。此后，雙方就歐盟水法制體系、流域管理體制、面源污染防治等問題進行了專題研討。

國際合作

1. 2016年12月，與“荷蘭水法?海洋法?可持續發展法中心”合作，組織翻譯“歐盟及荷蘭水法”，雙方擬進一步合作開展中荷流域立法比較研究。

2. 2017年5月，與德國亥姆霍茲研究中心環境法研究所合作，組織翻譯德國《水管理法2017》，雙方擬進一步合作開展中德流域立法比較研究。

3. 2017年6月，荷蘭烏特勒支大學Abram Schmidt博士（主要研究方向為荷蘭和歐洲的環境法和水法）赴湖北經濟學院進行為期一個月的訪問與合作研究，主題為“長江立法中的江湖關系研究－－以梁子湖破垸分洪為例”。經雙方合作，最終形成“Research on the‘move the embankment back to return it to the lake’ of Yangtze River Basin”的研究報告。

4. 2017年7月—8月，課題組赴荷蘭烏特勒支大學開展學術訪問，并就長江流域立法的國際合作進行了深度交流，決定共同出版學術專著《the Right of River》。

4、成果宣傳推介情況

（一）政策建言

本課題成果較為突出，包括以下幾個部分：

1. 政策建議《制定<長江法> 建立長江經濟帶管理新體制》，中共中央政治局常委，十二屆全國人大常委會委員長張德江2016年10月予以批示；

2. 2016年2月，首席專家呂忠梅代表領銜向第十二屆全國人民代表大會第四次會議提交議案《關于制定＜長江法＞的建議》；

3. 2017年3月，首席專家呂忠梅代表領銜向十二屆全國人民代表大會第五次會議提交《關于制定＜長江法＞的議案》（附條文框架）；

本項目提出的政策建議，獲得了黨和國家領導人的批示，連續兩年形成全國人民代表大會議案，對《長江法》從學理研究走向立法實踐發揮了重要的推動作用。2016年12月，全國人大常委會明確提出：“長江立法涉及國家重大戰略，極為重要和必要。環資委將其作為重點辦理議案，建議有關部門抓緊立法前期調研論證工作，適時列入全國人大常委會立法規劃。”

（二）成果推介

本項目通過新聞媒體和高層論壇進行成果發布，具有廣泛的社會影響，主要有：

1.2016年3月5日，項目首席專家呂忠梅教授做客《正義網》、《人民網》聯合推出的“2016全國兩會系列訪談”時建議，應盡快制定適合長江流域的專門性法律，妥善協調長江流域的經濟發展與生態保護之間的關系。

2. 2016年3月7日，項目首席專家呂忠梅教授接受澎湃新聞專訪，認為從時代背景來看，目前是非常好的立法時機，并希望《長江法》能夠與長江經濟帶發展戰略規劃同步推進。同時，希望各部門、全社會形成長江經濟帶發展戰略的實施必須立法先行、于法有據的共識，共同推動《長江法》的盡快出臺。

3. 2016年5月7日，項目首席專家呂忠梅教授、核心成員邱秋教授，接受《南方周末》專欄《長江立法，沉浮二十載》的采訪，提出“全國人大將在2017年制定下一個五年立法計劃，現在推動長江立法，剛好處在窗口期�！�

4. 2016年5月10日，項目首席專家呂忠梅教授接受《法制日報》采訪，表示：“長江立法到了歷史最好機遇期”。并呼吁盡快制定《長江法》，在長江流域落實最嚴格的生態文明法律制度體系建設，為長江經濟帶綠色發展提供頂層設計。

5. 2016年9月24日至26日，第十一屆中國生態健康論壇在四川省攀枝花市召開。本次論壇由農工黨中央委員會與政協四川省委員會共同主辦，論壇的主題是“綠色發展與長江經濟帶生態環境保護”。全國政協副主席、農工黨中央常務副主席劉曉峰出席論壇并致辭。課題組核心成員陳虹副教授應邀參會，并代表課題組做了《長江流域立法構想》的主旨演講。

6. 2016年11月5日、12月10日課題組核心成員廖志丹、邱秋先后接受湖北資訊廣播《綠色進行曲》節目“2016，傾聽為長江立法的聲音”系列訪問，代表課題組做了題為《＜長江保護法＞立法研究的源起、現狀和展望》、《為長江立法的難點分析》的兩期專訪。

7. 2017年3月7日，項目首席專家呂忠梅教授再次接受澎湃新聞專訪，認為《長江法》涉及重大國家戰略，共抓大保護需理清事權。因此，《長江法》要解決的一個最重要問題，是多頭管理問題，所以首先要把事權理清楚。同時，還將課題組最新研究成果——《長江法立法框架（專家建議稿草案）》向媒體進行了推介。

8. 2017年3月26日，《中央統戰部網站》刊登了題為《如何保護母親河？湖北黨外人士共同呼吁制定長江法》的文章，項目首席專家呂忠梅教授作為“提議制定長江法的堅定推動者”介紹了本項目的研究及相關成果推介過程、《長江法》立法的可行性、立法的重點問題等內容。

二、 研究成果情況

代表性成果之一：關于制定《長江法》 建立長江經濟帶管理新體制的建議

1.基本內容

隨著長江經濟帶建設國家戰略的實施，流域開發、利用和保護之間的多元利益沖突更為激烈，“共抓大保護，不搞大開發”面臨巨大壓力，亟需制定《長江法》，理順流域治理體制機制，為長江經濟帶實現綠色發展提供制度規范。

2.主要觀點

要真正實現長江經濟帶‘生態優先，綠色發展’的戰略定位，必須對長江流域管理體制進行重新設計。通過制定《長江法》，建立長江流域綜合管理的新體制，賦予長江流域管理機構綜合管理職權，在“生態保護優先”理念下，以“長江流域生態資源承載能力”為底線配置各部門、各地方開發利用長江水資源的權力和責任，合理界定在長江流域層面的中央各部門之間、中央與地方之間的職能分工與權力行使方式，確立聯動、協調、協同機制，建立完善的制度體系。

3. 學術價值

破解了長江流域乃至中國流域治理的體制癥結，為流域治理體系和治理能力現代化建設找到突破口。從學理上、法理上闡釋了體制改革的必要性和可行性。

4. 社會影響

此建議獲得全國人大常委會委員長張德江同志的批示。2016年12月，全國人大常委會表決通過的全國人大環境與資源保護委員會關于十二屆人大四次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告，報告明確提出：“長江立法涉及國家重大戰略，極為重要和必要。環資委將其作為重點辦理議案，建議有關部門抓緊立法前期調研論證工作，適時列入全國人大常委會立法規劃�！�

代表性成果之二：《長江法立法框架（專家建議稿草案）》

1. 基本內容

《長江法立法框架（專家建議稿草案）》對《長江法》的體例結構進行了討論，形成了立法的基本框架�！堕L江法立法框架（專家建議稿草案）》分為9個章節，包括總則、監督管理、長江流域水安全保障、長江流域開發與利用、長江流域水污染防治、長江流域生態保護與修復、保障措施、法律責任、附則。

2. 主要觀點

《長江法》作為一部跨流域、涉及多部門的綜合性法律。《長江法立法框架（專家建議稿草案）》堅持問題導向，針對流域管理的綜合性和特殊性，創設統一的流域綜合管理體制，從全流域的高度統籌開發、利用、保護，從根本上解決長江流域綜合管理中存在的流域水資源利用、水污染防治割裂，水工程管理與水量調度困難，水道、航道交叉管理等問題和矛盾。

3. 學術價值

將生態文明建設的新思想、新舉措、新論斷、新成果具體運用到長江流域立法中，用法律文本的形式確立了長江流域生態優先、綠色發展的戰略定位，改變長期以來流域治理中存在的生態建設與經濟社會發展“兩張皮”問題，為真正實現流域綜合管理，流域水資源一體化的開發、利用與保護提供堅實理論樣本支撐。

4. 社會影響

作為2017年全國兩會的《關于制定<長江法>的議案》附件，供立法機關研究、批評。

課題組供稿