中國能源革命與法律制度創新研究中期檢查報告

一、 研究進展情況

1、研究計劃總體執行情況及各子課題進展情況

2015年11月課題發布后，課題參與人就對課題研究進行了分工，在同期中國能源發展轉型戰略與法律制度研究的基礎上，按課題申報書設計開始研究工作。

2016年年底本課題在上海華東政法大學舉行開題會，國家能源局節能與科技司原司長江冰、戰略規劃司副司長何勇健、處長葛炬、國際合作司副司長安豐全、中國能源法研究會名譽會長葉榮泗、顧問吳鐘瑚、中國人民大學教授李艷芳、華東政法大學顧功耘教授、楊忠孝教授以及全體課題組成員出席開題會。專家們在充分肯定課題組研究工作的基礎上，建議課題縮小研究范圍，以突出重點。

會后課題組根據專家意見，對研究內容與邏輯進行適當調整將以下五個子課題進行了修正：即中國能源革命法律制度結構創新、中國能源供給革命法律制度創新研究、中國能源消費革命法律制度創新、中國能源技術革命法律制度創新、中國能源體制革命法律制度創新研究。做了以下幾個方面工作：

其一，研究理論與規則準備。基于本課題涉及國家重大戰略調整、能源體制改革重大政策調整、能源戰略與法律重大制度調整，本課題首先開具了有關地緣政治理論、能源經濟理論、經濟發展和分析史、技術與創新理論、社會變遷理論、制度演化理論、公共政策與公共選擇理論、產業組織理論、法律經濟分析等近50本名著，為本課題參與者整體理論與制度研究奠定理論基礎；其次，開具世界能源發展史、中國能源發展史與法律發展史名著，為研究在縱深上夯實基礎；再次，為了讓本課題研究成果更接地氣，直接為國家戰略、政策與法律制度設計服務，本課題要求每位課題參與人對中央財經領導小組第六次會議以來能源戰略、能源政策以及重大改革措施進行認真研究，包括《能源發展戰略行動計劃2014-2020》、《能源發展“十三五”規劃》、《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》、《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》等。

其二，要求本課題成員積極投身于能源革命的洪流中，積累理論提升與制度設計的經驗。能源革命已經讓我國新一輪能源市場化改革展開，無論是電力體制深化改革，還是油氣體制深化改革都是能源革命及其法律制度創新的偉大實踐。本課題成員直接承擔了國家電網三個重點課題：輸配一體化及其管制研究、發電市場與輸配一體化對接制度研究、輸配一體化與售電市場對接制度研究，也正在積極承接油氣體制改革與法制建設的相關課題。參與這些課題與實踐研究一方面可以發現我國能源革命中存在的具體問題或實質問題，為規則與制度的提供經驗；另一方面，將有關能源革命的制度理論與實踐結合起來，檢驗理論的正確性及校正理論創新或制度創新中存在的問題。

其三，建立課題研究穩定的組織機制，為長期能源法律制度研究提供平臺。能源革命在國外已經經歷了近二十年歷史，在中國必將成為長期、艱難的政治過程，經濟過程和法律過程，必須建立穩定的組織機構。為此，本課題在積極研究的同時，借承擔國家電網課題研究的機會，推動首席專家單位與相關能源企業建立產學研長期合作科研機制，為現實問題的解決，研究成果的吸納與推廣，提供組織、資金、人員及辦公條件。目前已經與國家電網組合作框架，下一步還將積極聯系中石油、中石化、中國節能公司、中煤等單位達成合作框架。

其四，各子課題都在按計劃進行之中

子課題一，中國能源革命法律制度結構創新 能源革命本是一個包含政治、經濟、歷史、文化與法律的多重維度的制度選擇，法律制度創新必然需要吸納或汲取相關維度優勢的才能實現。地緣政治、地緣經濟、政黨政治、市場經濟、文化傳統在法律制度上的匯集就成為法律制度創新的結構，只有當這些結構成就時適應能源革命的法律制度創新才是現實的。然而，在所有制約能源革命法律制度創新的結構性維度中地緣政治與政黨政治是最為關鍵的維度。適應能源革命的法律制度創新設計與制度安排、制度進階與制度績效皆取決于能源戰略與政黨政治。只有借勢能源戰略與政黨政治才能為法律開拓驅動能源革命的制度邊際。法律制度創新的有效設計當然也能加速能源革命的制度實現。本研究成員正在結合國內外政治、體制改革與法律變遷的趨勢進行相關基礎理論與制度研究。

子課題二，中國能源供給革命法律制度創新 能源供給革命直接涉及到能源政府與市場的邊界。能源領域長期處于資源分配型體制，以資源壟斷為特征的市場優勢成為制約中國建立現代能源市場體系的關鍵。實現生產要素的公平擁有、公平分配與公平受保護就必須向技術決定型體制轉型。從資源優勢走向競爭優勢是能源革命的必由之路。本研究成員正結合我國能源領域市場化改革的實際與黨和國家市場化改革戰略及國際能源市場化改革的經驗進行相關理論與規則的構建。力圖為資本結構從單一的國有資本轉向多元資本，從行政壟斷走向市場競爭，能源結構從化石能源轉向清潔能源，能源規制從行政規制走向法律規制，從行為競爭走向制度競爭，還原能源的商品屬性，建立現代能源市場體系提供理論與制度支撐。

子課題三，中國能源消費革命法律制度創新 在履約巴黎協定的應對氣候變化戰略的大背景下，從供給側革命到消費側革命成為能源消費革命的重要內容。能源結構改變與能源消費總量的控制業成為中國能源消費革命的焦點。然而寄托在政府行動的消費革命不是真正的消費革命，只有能源效率的提升才會為能源消費革命帶來真正的希望。為此加快能源領域的市場化進程以及在用能領域加強市場與產權交易制度設計成為能源消費革命的重大抉擇。本研究成員正在從政府行動與企業或廠商與消費者行動的聯動上探討在能源供給與能源消費的關系，以及能源消費中用能權市場結構的制度化建設問題。目前主要是跟蹤探討目前正在進行的用能權試點省份與城市的經驗與教訓，為制度性建設積累相關經驗。

子課題四，中國能源技術革命法律制度創新 世界五百強前十強中國能源企業分別占第二強、第三強和第五強。但是這些具有市場優勢的企業都是資源壟斷或行政壟斷型企業，均是憑借資本規模與贏利水平，而不是憑借贏利率上位的，缺乏研發與創新激勵，與市場經濟大企業大品牌格格不入。改變能源產業資本結構，對能源企業進行產業組織能力再造，建立現代能源市場體系，從壟斷中解放市場，重鑄工業產權制度，才能實現從維持性創新走向破壞性創新，法律必須進行市場型制度創新。本研究成員正結合中國能源企業資本結構、組織結構與行為結構的演化，分析知識產權結構的創新機理，評估并診斷能源領域知識產權與國家創新體系制度的革命性變革的可能性。

子課題五，中國能源體制革命法律制度創新 能源法制是體制的法制。規則是體制的規則，體制在法制的演化中起主導作用。然而，體制是政府、產業與企業的結合體或組合方式，只是行政體制直接決定著產業與企業體制，從綜合管理走向“大部制”，從政治目標走向產權效率的真正原因或制度績效不在于政府職能的合并同類項，避免權力沖突并降低行政成本或效力，節約行政成本，提高效率，而在于給產權更多機會，提高產權效率，降低交易成本，更有利于從壟斷中解放市場。本研究成員正結合組織行為理論、比較體制理論、產業組織理論與法律制度理論，探討能源領域大部制綜合改革與企業產權交易制度的對稱與對應關系，力圖將探尋能源領域政府與企業，權力與產權制度規則。

2、調查研究及學術交流情況

其一，本課題已經借中國能源法學會活動對有關電廠、煤礦等企業進行調研。

其二，本課題有固定的學術交流平臺：定期舉辦高層級論壇，發布成果和交流成果。以本課題研究為契機，2015年至2016年底在華東政法大學召開的第三屆、第四屆中國能源戰略與法律論壇的主題分別是：中國能源供給革命與法律制度創新，中國能源體制革命與法律制度創新。2017年第五屆中國能源戰略與法律論壇的主題是：中國能源技術革命與法律制度創新。國家能源局節能與科技司原司長江冰、戰略規劃司副司長何勇健、國際合作司副司長安豐全等領導持續參加并指導本論壇，中國能源法研究會會長石少華、名譽會長葉榮泗、國家發改委能源所研究員吳鐘瑚研究員以及來自人民大學、上海交通大學、西安交通大學、中國海洋大學、山西大學、河南財經政法大學、河南大學等相關高校專家學者持續參加本論壇，每年都有成果發布，同與會者分享與交流，并接受來自官方與學界的評判。論壇已經成為中國能源法研究富有影響力的品牌。

3、成果宣傳推介情況

其一，本課題成果尚未在《工作簡報》報送情況、國家社科基金專刊投稿。

其二，在2016年、2017年中國能源法研究會年會上課題首席專家和相關組成員都會做大會做主題發言，將研究成果擴散，與國家能源局正在進行的《能源法》立法工作對接，直接為《能源法》（送審稿）立法工作服務，特別是運用已經形成的能源革命與法律制度理論對《能源法》（送審稿）提出了實質性完善建議得到與會能源局領導的高度評價。

其三，本課題組成員已經發表11篇論文，并已經形成近20萬字的研究成果。

其四，國家能源局戰略規劃司副司長何勇健、能源戰略處長葛炬、國際交流司安豐全、體改法規司正司局級巡視員王強、法規處處長魏青山、國家發改委能源所副所長高世憲等均為本課題成員，他們是能源革命與法律制度創新實際的操盤手，他們參與能保證課題研究的針對性，提升研究的檔次，也能保證研究的可操作性，實際上連續進行的課題研究及其所形成的思想已經運用在實際的能源革命與法律制度創新之中。

二、 研究成果情況

1、會議報告《能源革命與<能源法>的制度之維》

本報告為課題首席專家在中國能源法研究會2016年會開幕式上所做的主題報告。主要包括如下幾個方面基本內容及主要觀點：

其一，能源革命需要從壟斷中解放市場。能源革命圍繞實現供給的目標展開，多元供給是供給的核心所在，從多品種供給到多產權供給與多資本供給，多元供給帶來的能源資本結構改變是能源市場結構的基礎。這是由于能源革命其實是資本革命，惟有資本革命才會出現真正意義的上的制度革命。當前中國能源資本結構的壟斷在于基于對于對公共資源支配、分享，分利者或特殊利益集團借國有或全民所有與包括國家利益與人民利益在內的公共利益非合作博弈成為常態。要從壟斷中解放市場，就意味著變資源支配型制度為全要素生產率型制度。而現代市場經濟條件下的能源革命主要是正式制度革命，甚或是法律革命。能源領域資源產權、資本投資、勞動價格、技術研發與創新、環境容量交易與相關制度大多都是法律的制度要素。這就決定了能源革命的興起必然是法律革命興起，甚或二者具有同步性。在與能源革命同步的法律革命中，《能源法》作為嵌入社會發展制度中的法律制度，其實作用是有限的。但能源革命需要法律革命的制度環境，《能源法》雖不能替代憲法制度與基本法的制度功能，卻亦能在能源領域內在一定程度上推動有限的能源革命。

其二，政黨政治是解放市場面臨的重要抉擇。市場經濟乃是制度經濟，市場制度是嵌入制度結構之中的場域，而制度結構中政治是治理結構的核心。政治權力創造市場，同時也會抑制市場，法律代表著權力與市場的空間或規則，但是法律如何規定卻是政黨政治的經濟價值觀念所決定的。產權的自由度決定市場的自由度。國家決定產權自由度，因而決定市場自由度。因而國家競爭優勢在于制度優勢，其實更在于政黨政治優勢，政黨政治同時決定著法律的地位，法治的走向，決定著產權效率的高低，基于政治在治理中的核心作用，行政、法律等治理結構中的制度只有結合或整合起來才能發揮作用。政治優勢是一國最大的治理優勢，在我國也就是政黨政治優勢。

其三，通過《能源法》制度革命實現市場解放。法律框定著市場邊際，《能源法》應當平衡效率與公平之間的相互關系，提升產權效率。但應當注意的是產權的空間是由公法決定的，要通過降低政治交易成本降低產權交易成本，最終達到降低社會交易成本。讓產權效率提升可能更多的不是健全私法制度，而是公法制度。而《能源法》對于產權效率的提升的內涵更為復雜，其融合了公法效率與私法效率，體現的是整體效率的提升。從壟斷中解放市場的能源法制度羈絆在于控制行政權力匱乏，缺少對產權自由度。《能源法》為了解放市場，必須首先改變能源領域資本結構，確定民營資本能源投資主體地位，對國企與央企進行產業組織能力再造。隨后在有限政府的框架下，重新分配政府權力，實行“大部制”改革，發生類似企業替代市場的功效，使行政交易成本減少。在追逐法律價值目標時，《能源法》必須圍繞產權效率進行制度設計，而不是相反。基于政黨政治決定法律制度，后者決定產權效率，政黨政治對產權效率就具有根本的決定性。因此政府權力的合法實現并不是行政效率與政治效率。其實行政效率與政治效率將九九歸一于產權效率，而產權效率的提升在經濟法上的政治就表現為憲法與基本法的產權制度的改革。歸根結底，將能源革命定位在從壟斷中解放市場從根本上解決能源可持續發展的基礎性問題，只有打破立法常規，真正釋放政黨政治的制度紅利，才能為《能源法》破除制度羈絆。

從學術價值和社會影響上講，本次會議是能源法研究會每年一度的年度會議，也是最重要的學術交流平臺。本課題首席專家在這一會議上的發言充分分析了能源革命與《能源法》的制度維度，并跳出常規思路站在政黨政治的高度探討了《能源法》的相關制度設計，體現出較高的學術指導價值，引起了參會代表的熱烈反響和積極回應，也引發會議新的一輪圍繞能源法與能源革命相關問題的積極討論，在能源法學界產生了廣泛的社會影響。

2、會議報告《能源體制革命抉擇能源法律革命》

此報告為本課題首席專家在第四屆中國能源戰略與法律論壇上所做的主題報告。報告的基本內容和主要觀點包括：

其一，能源體制革命的制度內核。制度是組織加規則，規則是組織的規則，組織是規則的組織。組織結構決定著規則結構。具體到能源領域，則是能源體制決定著能源法律結構，能源法律要依靠能源體制進行設計。

其二，體制革命是能源法律革命的希望之光。革命是制度裂變，更是體制裂變。制度是組織的規則，作為組織集合體體制的裂變就成為制度裂變的前提。體制革命必然引發包括法律在內的制度革命。體制的制度隨體制轉型漸進、激進或革命。中國是強制性制度變遷的國家，正式自上而下的裂變才會帶來裂變的大勢。地緣政治與政黨政治處于社會結構的高端，決定能源體制的變遷形態與速率，體制裂變發起于地緣政治與政黨政治。雖然包括制度革命在內的制度變遷已經跨越了政府與市場的邊界，但是政府權力與市場產權依然是法律規范的邊際。中國現代能源市場制度是以限制政府權力來實現的。只有當行政權效率與產權效率同一或統一時，產權效率才會成為政府行為的內在機理。因而民主政治不僅是法治的條件，也同樣是產權效率的條件，能源法的正當性就在于產權效率。

其三，法律革命是能源體制革命的現實抉擇。如果制度演化的動因在于提升產權效率，就必須打亂現行體制，即建構破壞性體制，必須打亂現行體制及其利益與權力格局，實行“大部制”改革，讓外化的行政成本內部化，發生類似企業替代市場的功效，使行政交易成本減少。雖然能源體制決定能源法制，但是體制的穩定與效率必須以法律的穩定與效率保證。能源體制革命實際上是政治革命、市場革命與法律革命的結構性革命。法律革命雖然是附從性革命、外在性或表征性制度革命，但卻是體制革命等復合性制度革命要求。能源法律革命與能源體制革命或確認，或規劃或設計，能源體制革命才能成為持續的制度革命。

其四，體制革命下《能源法》的制度設計。體制需要法制，法制更需要體制。體制革命才有法律革命，體制進階必須會帶動法律革命。制度革命其實是法律架構的體制革命。體制革命背景下，《能源法》適應市場經濟的制度必須是促進交易的組織與規則。任何妨礙交易組織與規則都必須改進或剔除。能源法的制度演化或變遷其實都應當是在交易的限制與掣肘的排除中實現的。能源法應當在制度資本屬性不斷自我實施中發揮發揮作用。資本結構革命與能源市場競爭同行。建立現代能源市場體系必須建立多元主體參與市場結構。但是，問題在于，能源革命重要的不是經濟革命，而是政治革命。當前包括能源體制革命在內的能源革命迄今并未成為政黨政治，更不要講成為能源戰略。《能源法》的羈絆其實是能源體制造成的。《能源法》的制度設計應圍繞體制革命實施路徑展開。

從學術價值和社會影響上來看，本次會議是由華東政法大學舉辦的一年一度的以能源革命和法律機制創新為主題的系列論壇。每屆論壇都會要請國家能源局相關司局的領導以及國內高校的知名能源法專家參加，為學術界和政界架起了溝通的橋梁。本課題首席專家在此次會議上的發言站在政黨政治和制度變遷的高度對體制革命與法律革命的關系進行了分析，探討了體制革命、法律革命和制度革命之間的相互關系，并在此基礎上勾勒出《能源法》相應的制度設計，具有較大的學術價值，起到了良好的社會效果。

3、論文《再論能源革命與法律革命的維度》

本論文發表于《中州學刊》2016年第1期，能源革命與法律革命的維度一直是本課題首席專家關注的課題，2010年曾就此撰文，本文借能源革命浪潮興起與我國能源法起草之機再次論及。論文的基本內容和主要觀點如下：

其一，能源革命從戰略走向行動的路徑依賴。國家之間經濟的相互依賴給了企業和其他產權主體獲得了發展空間，也使得能源革命從地緣經濟中走來；隨著政黨政治開始主導能源戰略，能源革命又從地緣政治中回歸；而伴著不同利益集團的相互較量，能源革命從政黨政治中得到演繹；能源戰略落地成為能源政策和能源法律，則有推動著能源法不斷前行。這樣的四個維度共同構成了能源革命從戰略走向行動的路徑依賴。

其二，能源革命重啟能源法的制度期待。能源革命在全球范圍內風起云涌，隨著其進入我國，從而也引發了重啟能源法，通過法律創新實現能源革命落實為法律規則的制度需求。從能源生產革命和能源消費革命力推能源戰略與能源政策轉型，到能源供給革命、能源消費革命、能源技術革命和能源體制革命力推能源法等能源法律出臺或修訂、建立能源法治系統，能源革命一路推動著能源法治建設提速；而為了保證法律制度實施和創新的制度環境，必須從能源戰略的高度、從與政黨政治的結合上定位能源革命；同時如果能源革命的核心是還原能源商品屬性，建立現代能源市場體系，則能源革命無論怎樣演繹，其實質都是以經濟革命為主導的技術革命、政治革命與社會革命，那么全面深化改革才是能源法生命之源；而根據能源革命近二十年的發展邏輯，能源革命的發生、發展伴隨著一國政治、經濟與法律的綜合變遷，能源革命其實是政治過程、市場過程和法律過程，因此，能源法的全攻略是使能源革命成為政黨政治和能源戰略，全面深化市場體制改革。

其三，回應能源革命的能源法制度設計。首先，關鍵一點，回應能源革命的能源法必須突破舊制度，規劃并設計新制度，否則無法體現政黨政治；其次，能源供給方面，應當避免對民營資本的歧視、加強國企法人能力再造，并在架構上體現競爭優勢的法律框架；再次，能源消費方面，應當包括節能優先方針的法律要求、抑制不合理能源消費的原則、控制能源消費總量的機制、能源消費強度和消費總量的控制措施及其法律效力，能源消費者權利等、城鎮化節能與建設節約型社會的規則、節能市場的建立與扶持、節能減排的財政激勵和產權激勵政策、約束性指標考核與節能指標、碳排放總量控制、碳排放指標交易機制、發展節能低碳產業與建設可再生能源產業的制度、低碳技術選擇與行為模式轉型等內容；再次，能源技術方面，推動能源技術革命的關鍵在于從目前的維持性創新走向破壞性創新，這就要求企業具有企業家精神，敢于冒風險，敢于競爭，將能獲得更大經濟效益的技術創造出來，我國現行法律并不能為企業冒風險提供法律支持和制度依據，破壞性創新的實現需要《專利法》等一系列法律制度的完善；最后，能源體制方面，能源體制革命的法律制度設計的核心在于合理界定權力與市場的邊界。我國能源領域各種壟斷叢生，企業等市場主體在較嚴的政府管理中進行生產經營活動。從壟斷中解放市場，就必須深入推進市場化改革。推進政府權力清單建設和大部制改革。本文深刻分析了能源革命與法律革命的政治經濟維度，并從政黨政治的正確、市場化改革的深化、資本與組織體制的變革三個角度分析了《能源法》制度設計的回應策略，為《能源法》制度設計指引了道路，具有明顯的學術價值

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