課題組專家應邀參加民政部行政區劃管理工作座談會

為了全面把握我國區劃改革的現實問題，提高行政區劃管理業務水平，民政部于2月分別召集各省民政廳代表以及部分地方黨政領導進行行政區劃管理工作座談會，課題組專家林拓教授、陳田教授等應邀出席。

一、林拓教授等應邀參加省民政廳代表座談會并作專題發言

林拓教授作“當前我國行政區劃管理的主要問題”專題發言，提出九大問題。一是撤縣建市（區）與虛假城市化，撤縣建市（區）雖然轉變了政府建制性質，政區通名變“縣”為“市（區）”，并建立起順應城鎮化發展的行政管理體制，但區域農村人口比重仍然很大。二是市管縣與省管縣體制的適用條件，省直管縣是我國行政管理體制改革的重要方向，但推廣省管縣體制可能會面臨省政府管轄能力有限、區域公共產品供給不足等風險，省管縣體制改革還需加強相關配套改革和改革的具體設計。三是城市行政等級與城市規模等級，我國的城市具有鮮明的行政等級特征，權限設置、資源配置及制度安排都與行政等級掛鉤，故行政等級越高，城市規模越大，直接導致我國大城市的過度擴張和城市規模控制政策的失效。四是城市政區變動與地方文脈傳承，地方文脈與行政區劃具有深刻內在關聯，政區變動，尤其是地名變更往往存在割裂城市歷史文脈、減弱地方歸屬感等諸多風險。五是城市型政區與地域型政區關系，相較于地域型政區，城市型政區地域范圍小、人口集中、工商業發達，但我國地級市、直轄市等城市型政區設置，模糊了二者之間的界線。六是建制模式單一與發展形態多樣，“區——街道——居委會”、“縣——鄉（鎮）——村委會”的通常模式已無法適應我國城鎮化發展模式的多樣性，地方實踐中已經出現了區轄鄉、縣轄區等數十種建制形態。七是城市發展階段與政區設置時序，行政區劃變動本應該與特定地區的發展階段相適應，但以往卻存在脫節現象，例如山西、江西等中西部省份曾短時間內密集地撤并鄉鎮，導致此后這些地區農村城鎮的一系列問題。八是全國范圍規范與區域發展差異，行政建制設立需要在全國建立統一明確的規范，規避隨意性與主觀性，但倘若設置絕對的標準嚴格執行，則很難兼顧我國地方發展的巨大差異；倘若過度強調地方差異，又可能加大操作難度。九是相關體制改革與政區意外后果，一些體制改革盡管并不直接涉及政區變動，但卻引發了行政區劃問題，例如，取消農業稅后鄉鎮財政萎縮，難以保障公共服務，從“汲取型”政府轉變為“懸浮型”政府，似乎成為可有可無的一級政權組織。

二、林拓、陳田教授等應邀參加地方黨政領導座談會并作專題發言

林拓教授在“中國行政區劃管理若干問題探討”專題發言中提出，十八大以來，行政區劃管理對國家治理能力和治理體系現代化的支撐作用日益凸顯，優化行政區劃設置已經成為我國全面深化改革的重要目標，加強行政區劃管理體制建設刻不容緩。林拓教授以市制的演化邏輯為切入點，詳實還原了我國市制曲折的演變歷程，并將城市型政區視作我國行政區劃體系重塑的關鍵因素。之后，林拓教授指出，我國的縣級政區正面臨千年之變，提出中國縣制改革的三大經驗：一是盡管各地級市相對獨立地進行區劃調整，但調整之后的區劃格局卻展現出與區域發展軸線相一致的態勢；二是區縣重組從局部型向整體型提升，整建制的區劃變更逐漸成為主流；三是不斷創新超越區縣重組的風險，以協同共進為導向克服體制摩擦風險，以人本發展為導向克服發展斷裂風險，以質量提升為導向克服假性城市化風險。最后，林拓教授聚焦城鄉基層治理，就縣轄街道、強鎮擴權、地區辦事處等焦點問題分享了課題組的最新研究成果。

陳田教授在“新時期行政區劃管理問題思考”的專題發言中，分析了新型城鎮化對行政區劃管理的新要求，概括為四個方面：一是順應社會經濟發展變化，將區劃調整納入常態化進程；二是管理方式棄“軟”變“硬”，預謀國家治理安全，提高政區管理效率和精細化管理能力；三是加強前置管理，主動布局，依法行政和事權問責；四是加強科學論證和風險評估。陳田教授認為，我國的行政區劃管理應該圍繞“三條主線”，強化 “四大支撐”：“三條主線”指以提高和優化區域治理效率為主線，以預防和保障區域治理安全為主線，以加強和改善精準精細化管理與服務為主線；“四大支撐”指預謀頂層設計，主動前置參與，加強風險評估，服務管理并重。

三、課題組專家參與相關專題討論

課題組專家與其他嘉賓還就幾個熱點問題展開了專題討論。

一是民族地區城市化問題。目前，我國民族型政區的類型包括自治區、自治縣及民族鄉。在城市化的浪潮中，不少民族自治地區都產生了設市的客觀需求，但民族自治地區城市型政區建制的缺位，卻使民族自治地區不得不在理順城市發展機制與享受民族優惠政策之間做出艱難選擇。青海省民政廳代表建議，應通過法律明確民族自治地區設市后，民族自治優惠政策依然保留；湖南省民政廳代表則建議考慮州轄區的制度設計；課題組專家向大家介紹了學術界關于“自治市”的制度設想及討論。

二是行政區劃管理權限配置問題。我國的行政區劃設置不僅是為了地方行政管理的需要，更多地體現了國家戰略與國家意志，相應地，相當部分政區變更的審批權限集中在國務院及民政部門，省級人民政府幾乎僅有鄉鎮級區劃變更的審批審核權。當前，這一行政區劃管理模式已不太適合區域經濟社會的多樣化、差異化發展需求，暴露出審批周期長、決策科學性難以保障等諸多弊病。課題組專家表示，在簡政放權、提高政府行政效率的背景下，國務院應將縣級人民政府駐地遷移、鎮街道標準制定等管理權限授權給省級人民政府，激活地方政府行政區劃管理的主動性和積極性。蘇州市民政局代表更是建議，鄉鎮級的區劃管理權限可進一步向地級人民政府下沉。

三是行政區劃規劃問題。在我國的行政政區劃變動中，領導拍腦袋決策的現象依然存在，嚴重影響了行政區劃管理的秩序，有時甚至出現一任領導一個想法，行政區劃反復變動的極端案例。曲靖市市長認為，行政區劃規劃意義重大，不僅能增加區劃調整的科學性，減少盲目申報而產生的行政成本和資源消耗，還能給人民群眾一個正面預期；課題組專家首先肯定了制定行政區劃規劃的積極作用，但同時認為行政區劃規劃的制度設計任重而道遠，例如處理規劃公開性與區劃敏感性之間的矛盾，如何協調與其它規劃之間的關系，等等。

與會嘉賓認為，如果能將專家對演化規律的把握以及對發展趨勢的判斷與民政部門積累的實踐經驗相結合，一定能助推中國特色行政區劃管理體制的建設。會議期間，民政部還提出希望在“一市一區”、開發區管理體制等棘手問題與課題組展開聯合攻關的合作意愿。

行政區劃管理體制建設是課題組長久以來一直關注的重要議題，參加本座談會對研究的深入推進具有重要意義。一方面，跟與會各方分享最新的研究進展，有利于集思廣益，發現并彌補現有研究的不足；另一方面，與眾多實務工作者的交流，有利于把握全國范圍內行政區劃管理的現實需要及薄弱環節。課題組會調整研究思路，著力使研究成果更好地服務于管理應用。

（課題組供稿）