課題組開展“海島與大都市一體化發(fā)展及行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置研究”——以上海崇明為例

海島不僅是陸域發(fā)展的生態(tài)屏障、海洋通道的前沿基地，更是區(qū)域競爭力與可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源。隨著陸島資源互補與經(jīng)濟互聯(lián)不斷增強，如何推進海島型政區(qū)與大都市聯(lián)動發(fā)展已成為一項重要的研究議題。崇明扼長江咽喉，戰(zhàn)略地位十分重要，其縣改區(qū)將為推動上海整體發(fā)展、構(gòu)建發(fā)展新動力提供基礎(chǔ)性的制度供給，將是上海市跨長江口發(fā)展的又一重大歷史性突破。為了助推上海改革開放和綠色創(chuàng)新再上臺階，課題組就崇明島撤縣設(shè)區(qū)課題展開調(diào)研，充分把握崇明的戰(zhàn)略優(yōu)勢，形成了一批重大課題成果，為上海發(fā)展格局的優(yōu)化提供了重要的參考依據(jù)。

一、林拓教授應(yīng)邀參加崇明行政區(qū)劃體制改革座談會

2016年3月，林拓教授應(yīng)邀參加崇明行政區(qū)劃體制改革座談會，上海市民政局局長朱勤皓等領(lǐng)導(dǎo)也出席了會議。會上，林拓教授就崇明撤縣設(shè)區(qū)中可能遇到的問題進行了專題發(fā)言：一是撤縣設(shè)區(qū)是否就是大開發(fā)或大規(guī)模城市化。林拓教授以貴州省安順市平壩縣及湖北省十堰市鄖縣撤縣設(shè)區(qū)為例，指出撤縣設(shè)區(qū)并不是大規(guī)模城市化，而是為了保護生態(tài)環(huán)境、推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是行政區(qū)劃體制改革滯后會產(chǎn)生怎樣的后果。林拓教授提出了四個“斷裂”的潛在風(fēng)險，首先是上海城鄉(xiāng)二元的“斷裂”，崇明由江蘇省劃入上海市管轄后屬于縣的建制，長期落后于上海市整體發(fā)展步。其次為民生與歸屬認同的“斷裂”，在民生方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟力量薄弱以致于基層組織缺乏為提高農(nóng)民保障水平所需的基本財力；在歸屬感方面，由于1958年崇明由江蘇省劃歸上海管轄的歷史原因和崇明的質(zhì)樸與市區(qū)繁華存在巨大差異的現(xiàn)實原因，造成了崇明對于歸屬認同的“斷裂”。再次是生態(tài)建設(shè)的“斷裂”，崇明廣大農(nóng)村地區(qū)水污染現(xiàn)象較為突出，同時各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對水污染的治理措施不到位。最后是上海與長三角的“斷裂”。上海是長江黃金水道“龍頭”，但崇明長期的縣體制下的孤立發(fā)展，形成了令人遺憾的“戰(zhàn)略洼地”，致使上海的輻射帶動能力僅能沿滬寧線向西北和沿滬杭線向西南展開。三是崇明作為最后一個改區(qū)，如何吸取縣改區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)。林拓教授圍繞全國層面、上海層面和崇明島自身三方面分析了崇明縣撤縣設(shè)區(qū)的普遍性和特殊性。就全國而言，應(yīng)吸取城市型管理與城鄉(xiāng)合治、社會風(fēng)險評估與輿情動向監(jiān)測等發(fā)展經(jīng)驗；就上海而言，應(yīng)借鑒上海已有的成功經(jīng)驗解決失地農(nóng)民問題；就崇明自身而言，由于海島本身的獨特性其獨立性較強，在設(shè)區(qū)后要促進市與區(qū)的協(xié)同共進來推動兩者緊密聯(lián)系，并尊重海島生態(tài)脆弱區(qū)的特殊性。四是縣改區(qū)后的發(fā)展機遇與制度對接。林拓教授指出，崇明縣改區(qū)有助于探索“生態(tài)文明”優(yōu)先下的城市規(guī)劃建設(shè)模式，更好地為解決跨界問題提供機遇，同時應(yīng)加快發(fā)展普及化、優(yōu)質(zhì)化、均衡化的公共服務(wù)制度。

二、研究報告經(jīng)上海市人民政府發(fā)展研究中心采納呈報市委市府參考

課題組基于以往長期的研究成果，結(jié)合扎實的現(xiàn)場調(diào)研，深刻認識到崇明縣改區(qū)將為上海帶來新的發(fā)展機遇，形成了研究報告《以崇明撤縣設(shè)區(qū)為動力優(yōu)化上海發(fā)展格局》。該成果被上海市人民政府發(fā)展研究中心采納，并通過“專家反映”的內(nèi)部渠道呈報上海市人民政府，供主要領(lǐng)導(dǎo)決策參考。

課題組認為，崇明撤縣設(shè)區(qū)將為上海城市發(fā)展帶來新的四大機遇。一是成為城市整體能級提升的新引擎。崇明縣改區(qū)將暢通上海北向輻射通道，大幅增強上海資源要素的配置范圍和能力。二是成為世界級城市群發(fā)展的新樞紐。崇明縣改區(qū)將為長三角城市群開拓廣闊的發(fā)展空間，助推上海引領(lǐng)長三角城市群進入新的歷史階段。三是成為兩大國家戰(zhàn)略疊加的新支點。就長江經(jīng)濟帶而言，崇明縣改區(qū)將優(yōu)化上海北翼港口群的布局及承載服務(wù)功能，加快構(gòu)建長江經(jīng)濟帶貿(mào)易一體化大通道；就“一帶一路”而言，崇明縣改區(qū)不僅將帶動蘇北、蘇中進入新階段，突顯上海在“黃金海岸”太平洋西岸的領(lǐng)先地位，更加密切與“一帶一路”沿線城市的交流，推動上海成為未來亞太自由貿(mào)易區(qū)的地緣中心。四是成為城市綠色更新的新路徑。崇明縣改區(qū)后以建設(shè)世界級生態(tài)島為目標(biāo)定位的積極探索將為上海城市綠色更新開拓新路徑。

此外，課題組闡述了海島對大城市具有重要的獨特價值，并以陸島的聯(lián)系度及海島對大城市的貢獻度為依據(jù)將陸島的發(fā)展模式分為三種類型：一是以斯德哥爾摩—哥得蘭島為代表的松散補充型；二是以釜山—巨濟島為代表的功能聯(lián)動型；三是以紐約—長島為代表的共同發(fā)展型。林拓教授認為，對于上海而言，崇明三島在全球眾多大城市海島中具有罕見的優(yōu)越性。崇明三島不僅兼具上述三種陸島發(fā)展模式的優(yōu)勢，而且不同于全球大城市周邊孤懸海上的海島，崇明三島既連接陸地與海洋，更聯(lián)通上海與發(fā)達地區(qū)江蘇，具有不可限量的巨大潛能。

最后，課題組提出了優(yōu)化上海發(fā)展格局的四點思路。一是重塑長江口的大格局，增強上海龍頭地位。全面構(gòu)建以上海為中心，崇明為新樞紐的長江口發(fā)展圈，構(gòu)建長江口生態(tài)協(xié)同治理區(qū)，增強上海在長江流域生態(tài)大保護中的示范帶動作用。二是創(chuàng)新生態(tài)保護方式，推進城市綠色更新的體制創(chuàng)新。推動“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)體制創(chuàng)新，以利益分配與生態(tài)風(fēng)險分擔(dān)的互動體制，讓廣大居民分享生態(tài)紅利。三是推進崇明的綠色崛起，構(gòu)建全球科創(chuàng)中心的新戰(zhàn)略區(qū)。塑造引領(lǐng)世界潮流的“崇明模式”，打造國際高端教育合作的新平臺，營造國際生態(tài)技術(shù)創(chuàng)新的策源地，推動高端生態(tài)技術(shù)開發(fā)國際合作。四是構(gòu)建陸海統(tǒng)籌綜合體，打造“一帶一路”的新名片。對接新歐亞大陸橋，擴大上海向西輻射的能力，推動崇明與海上絲綢之路沿線海島建立“國際海島聯(lián)盟”，推動上海成為“一帶一路”資源要素集成配置的最大首位城市。

三、研究成果引起多家媒體關(guān)注產(chǎn)生積極社會反響

研究成果引起了媒體的高度關(guān)注，解放日報、澎湃新聞、搜狐智庫等多家媒體對研究成果進行了報道，并對林拓教授進行專訪。

（一）“解放日報”

林拓教授在解放日報上發(fā)表了題為“崇明撤縣設(shè)區(qū)，將會帶來哪些變化”的文章，文章中指出，崇明撤縣設(shè)區(qū)后樞紐作用更加突顯，將有力推動上海生態(tài)與功能雙重優(yōu)化的歷史性突破。此外，文章就如何構(gòu)建共建共享的生態(tài)文明共同體提出從“+生態(tài)”到“生態(tài)+”的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等四點建議。

（二）“上海觀察”專訪

上海觀察發(fā)布了題為《崇明撤縣設(shè)區(qū)專家談 | 林拓：體制一變，孤島將成樞紐》的專訪，在專訪中，林拓教授將縣區(qū)體制進行了比較，揭示了縣體制對崇明內(nèi)生發(fā)展的制約，而崇明內(nèi)生能力不足及其與周邊聯(lián)系的缺乏直接影響社會民生的改善。林拓教授還回答了關(guān)于縣改區(qū)對崇明生態(tài)環(huán)境影響的問題，指出縣改區(qū)的主要優(yōu)勢在于全市域?qū)用娼y(tǒng)籌發(fā)展，便于更大范圍實現(xiàn)公共資源配置優(yōu)化，不會削弱而是將更有力地保護生態(tài)。林拓教授強調(diào)海島是寶貴的戰(zhàn)略資源并就如何發(fā)揮崇明后發(fā)優(yōu)勢以加快優(yōu)化上海發(fā)展新格局提出了三點建議。

（三）“澎湃新聞”

澎湃新聞也對林拓教授進行了專訪。采訪中，林拓教授表達了“崇明將從孤島變樞紐，可做長江口戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)支撐點”的主要觀點。

（四）“上海觀察”

林拓教授在上海觀察上發(fā)布了“智庫｜崇明撤縣設(shè)區(qū)與上海城市功能優(yōu)化”文章，指出崇明撤縣設(shè)區(qū)的優(yōu)勢正在于上海全市域統(tǒng)籌發(fā)展，便于產(chǎn)業(yè)輻射、就業(yè)帶動及公共服務(wù)，更大范圍地實現(xiàn)公共資源配置優(yōu)化。

（五）“上海崇明”微信公眾號

“上海崇明”是崇明縣人民政府新聞工作辦公室微信平臺，于2016年8月1日全文轉(zhuǎn)載了上海觀察的“智庫｜崇明撤縣設(shè)區(qū)與上海城市功能優(yōu)化”文章。

“海島與大都市一體發(fā)展及行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置研究”是一項需要不斷探索的課題，崇明撤縣設(shè)區(qū)后的發(fā)展也任重道遠，課題組會繼續(xù)跟進這項課題，展開深入的研究與探討，推進崇明的綠色崛起，進而助力上海成為“一帶一路”的最大首位城市。

（課題組供稿）