“當代中國公眾共用物的良法善治研究”工作簡報第11期

本課題組首席專家和負責人蔡守秋教授，于2017年3月17日至22日，分別在江西省鷹潭市人民檢察院、福州大學法學院、寧波大學法學院給檢察系統干部和法學院師生作題為“檢察機關與環境公益訴訟”的報告，以此推動我國環境公益訴訟的發展。蔡守秋教授運用公眾共用物的理念及其良法善治的理論，深入淺出地闡明環境公益訴訟的法理，為檢察機關提起和參與環境公益訴訟提供了理論支撐。他在各地報告中指出，環境公益訴訟是指為了維護環境公共利益而提起的訴訟。它是對環境公共利益受到損害的一種法律救濟機制，主要適用于出現了環境公共利益遭受損害的行為、事實或現象。環境公益訴訟的核心是環境公共利益即環境公益。正確認識環境公共利益的性質和特點，是正確認識和發展檢察機關提起和參與環境公益訴訟的關鍵。為了深刻理解環境公益訴訟，我們必須了解和掌握公眾共用物（公眾共用財產、公眾共用資源）的性質、特點和法律地位。公眾共用物（the commons），是指不特定多數人（即公眾）可以自由、直接、非排他性享用的東西。用普通老百姓熟悉易懂的日常用語來說，“公眾共用物”就是每一個老百姓不經其它人（包括政府、組織、單位和個人）批準或許可，也不需要額外花錢（即向他人交付專門使用費），而可以自由地、直接地、非排他性使用的東西。環境資源生態保護工作和環境資源生態法律中的環境、自然資源和生態系統（包括由自然因素組成的天然環境和對自然因素經過人力改造的人為環境） ，從整體上看或主要屬于公眾共用物。如公眾共同享用地（地面、地域）、公眾共同享用水（水面、水域、海域）、公眾共同享用空間（大氣、天空） ，以及公眾共同享用的道路、街道、廣場、自然人文遺跡、公園、景觀等。國家主席習近平強調，“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉” ，“資源環境是公共產品，對其造成損害和破壞必須追究責任。” 《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（2015年4月25日）強調：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。要嚴格源頭預防、不欠新賬，加快治理突出生態環境問題、多還舊賬，讓人民群眾呼吸新鮮的空氣，喝上干凈的水，在良好的環境中生產生活。”

國家檢察機關作為法律監督機關，對損害環境公益的違法行為，積極提起和參與環境公益訴訟，不僅是其法律賦予的職責，也對優化和充分有效地發揮其法律監督檢察職能具有重要的意義和作用。1. 有利于加強對國家利益和社會公共利益的保護。在行政機關不履行職責、沒有適格主體或適格主體不起訴的情況下, 由檢察機關直接向人民法院提起行政公益訴訟，彌補了提起行政公益訴訟主體的缺位,一定程度上改變了國家和社會公共利益遭受損害時無人訴、無法訴、不愿訴的現象,強化了對國家和社會公共利益的保護，有利于制止污染和破壞環境資源生態、侵害環境公共利益（社會公共利益）的行為和事件。2. 有利于更加全面地行使檢察監督權，優化司法職權配置，更好地發揮檢察機關法律監督職能作用。檢察機關對在履行職責中發現的行政機關違法行使職權或者不作為,造成國家和社會公共利益遭受侵害或者有侵害危險的案件,及時提出檢察建議，可以督促行政機關主動糾正違法行為；行政機關拒不糾正違法或不履行職責的,檢察機關提起公益訴訟,通過人民法院裁判促使行政機關糾正違法行為,有利于推動行政機關依法行政、嚴格執法，可以有力地促進法治政府建設。檢察機關提起和參與環境公益訴訟，是行使檢察監督權的需要，有利于更加全面地行使檢察監督權。檢察機關作為國家的法律監督機關,對那些違法損害國家和社會公共利益的行為,應當履行法律監督職能。檢察機關通過提起和參與環境公益訴訟，可以更加優化司法職權配置，更加全面發揮其檢察監督權和作用，使檢察機關與廣大人民更加緊密地結合在一起，更加全面有效地保護公共利益。3. 有利于發揮檢察機關的優勢和特點，提高公益訴訟的效益和效率。檢察機關提起和參與環境公益訴訟，有利于發揮檢察機關的優勢和特點，可以收到效益好、效率高的效果。檢察機關在提起公益訴訟方面效率高。由于檢察機有一支訓練有素的專業法律監督隊伍，在提起公益訴訟方面具有線索、調查和鑒定的優勢，所以效率高。第一，檢察機關在發現案件的線索方面具有優勢、發現案件線索的渠道和途徑較多。第二，檢察機關擁有法定的調查權,有利于調查取證和解決舉證困難問題。檢察機關在履行職責、提起公益訴訟的過程中，有調查權，這是司法機關所享有的權力。第三，檢察機關在證據鑒定方面具有優勢。第四，檢察機關具有專業法律監督隊伍,能夠高效、準確地配合人民法院進行訴訟,可以大幅度降低司法成本。

附件

2017年3月17日，蔡守秋教授到江西省鷹潭市人民檢察院出席“法學名家生態檢察鷹潭行”系列活動，為全市干警舉辦關于“檢察機關與環境公益訴訟”的講座。講座用電視電話會議形式開到全市兩級檢察機關。在講座中，蔡教授結合其本人幾十年的工作、教學、研究實踐，對檢察機關與環境公益訴訟進行了精辟的講解，使全市檢察干警對抓好環境公益訴訟的作用和意義有了深層次的認識，對檢察機關在環境公益訴訟中的職能定位，職能發揮的途徑和方式，以及相關問題的解決辦法，有了比較清晰的了解和把握，為全市檢察機關開展生態檢察工作服務秀美鷹潭建設，提供了極具建設性的理論指導。

以上情況請參看：江西省鷹潭市人民檢察院辦公室：《中國環境資源法學研究會會長蔡守秋助力我院生態檢察工作》，江西省鷹潭市人民檢察院網2017年3月21日（http://www.yingtan.jcy.gov.cn/tpxw/201703/t20170321_1964566.shtml）。

2017年3月２2日下午，蔡守秋教授在寧波大學法學院作了題為“檢察機關與環境公益訴訟”的學術報告。他首先探討了公共利益與公眾用物之間的區別，引出對公益和公益訴訟的深刻思考。他指出，在法學中，公眾共用物是伴隨著私有財產存在的一個基本范疇，并且，環境作為公眾共用物的品性，正日益為學界所承認，而環境訴訟，是對侵犯環境公益的行為而提起的訴訟，也是中國加快生態文明法治建設的重要舉措。環境公益訴訟是為了保護公共利益的訴訟，但事實上我國卻長期沒有公益訴訟。目前我國的環境公益訴訟，正向環境司法專門化的方向發展，近幾年已取得重大進步。而由檢察機關提起環境行政公益訴訟，既體現了黨中央促進依法行政、嚴格執法、維護國家和社會公共利益的堅強決心，又體現了中國基本制度、特別是公益訴訟制度的特色。實踐證明，由檢察機關提起環境公益訴訟，有利于更加全面地行使檢察監督權，優化司法職權配置，更好地發揮檢察機關法律監督職能作用。最后，現場同學就環境公益訴訟案例向蔡守秋教授進行提問，蔡教授進行了評論并發表了自己的想法。最后，在熱烈的掌聲中本次講座圓滿結束。

以上情況請參看：寧波大學法學院學科辦：《我院舉辦“檢察機關與環境公益訴訟、環境方法論”學術講座》，寧波大學法學院網2017年3月（http://fxy.nbu.edu.cn/info/1047/7619.htm）)。

（課題組供稿）