“我國大中城市公共交通可持續優先發展的制度設計與運營機制研究”工作簡報

網約車合法化后的公交發展對策

主要觀點

公共交通分擔率最大化是實現政府經濟目標--社會福利最大化和運輸對城市環境影響最小化的重要途徑。

任何影響公共交通使用的因素都將降低政府財政資金投入效率，阻礙公共交通可持續優先發展。

公共交通與網約車面臨的是為相同客戶群提供服務，二者形成了事實上的競爭關系。

網約車合法后，公交要發展就要提供更好的服務水平，尤其對票價不敏感的乘客更要通過服務水平的提高吸引其使用公共交通服務。

鼓勵公共交通與網約車競爭，建議采取“公交服務網約化，網約車邊緣化”的公交發展策略。

主要內容

中國政府一貫倡導城市公共交通優先發展，但公共交通優先發展能否可持續已證明是政府面臨的最大考驗。有經濟學家認為發展中國家公共交通優先發展不能持續的根本原因是資金的缺乏和資金效率的低下，因此，實現政府財政預算約束下的運輸成本最小化或客運量最大化已成為城市政府公共交通發展的重要目標。經濟學理論認為，只有公共交通分擔率最大化，才能實現政府基本的運輸經濟目標--社會福利最大化和運輸對城市環境影響的最小化，公共交通能夠縮小城市居民貧富差距。在此背景下，任何影響公共交通使用的因素都將降低政府財政資金投入效率，阻礙公共交通可持續優先發展。2016年7月28日交通部等7部門聯合發布了《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法》--網約車在中國獲得合法身份，那么，城市公共交通優先發展戰略實施會受到影響嗎？

一、目前城市面臨公共交通分擔率提升挑戰

城市公共交通優先發展能否可持續，不僅考驗城市政府是否有能力提供長期、穩定的財政補貼資金，同時也考驗各級政府的決策智慧。2011年中國政府為了更好地促進城市公共交通優先發展戰略實施，提出“公交都市”建設作為城市公共交通優先發展的載體，目前全國共有37個城市成為公交都市創建城市。“公交都市”建設的1個硬指標就是實現城市高公共交通出行分擔率。公共交通出行分擔率高，意味著規模效益顯著，單位邊際運輸成本低，有利于政府實現社會福利最大化目標，這符合經濟學規律。然而，高公交分擔率的實現并非易事，許多城市即使使用了低票價政策，投入了大量高性能公交車，城市公交分擔率也沒有多少提升（如湖南“公交都市”建設城市株洲）。深圳是中國第一個公交都市建設示范城市，從其公布的公共交通數據看，2014年公共交通客流量比2013年增加5.11%，公交都市建設取得一定成績；但從2015年數據看，公共交通客流量比2014年下降了4.04%，呈現下降趨勢。雖然，深圳2016年3月采取“禁摩限電”行動，但從公布的數據看，2016年一、二季度的公共交通客流量均比2015年同期有所下降，降幅大約2.9%左右，深圳公共交通客流量步入下降通道。與此同時，網約車出行卻在穩步增長，這從深圳2015年全市網約車共發生交通違法75.6萬宗的事實可以看出。與深圳目前處境相似，中國眾多城市均面臨公共交通分擔率提升難問題。

二、網約車是公共交通的競爭對手

目前城市居民出行方式多樣化趨勢明顯，自行車、電動車、摩托車、巴士、地鐵、出租車、私人轎車和網約車等都是居民出行可選擇的方式，各種方式各有優缺點。從對長三角區域的一些大中城市調研看，電動車和私人小轎車出行比例逐年增加（如紹興、揚州、鎮江等等），對公交巴士的替代性非常明顯。2015年網約車的飛速發展，對一些大中城市公共交通出行的影響不可忽視。

如果把城市居民按照公交出行程度劃分為3類，第一類就是常乘公交者，18歲以下通學和60歲以上享受優惠政策的群體；第二類為月收入3000~8000左右者，有電動車或私家車，偶爾會乘坐公共交通；第三類為高收入者，月薪高于8000元，擁有私家車，很少乘坐公共交通。目前大多數城市的公交分擔率基本上都是由第一類人群貢獻的，如果想提升公交分擔率，就必須挖掘潛在的目標客戶，這些目標客戶就是第二、三類群體。第二、三類人群是公交分擔率提升的重要來源，是潛在的公交乘車者，是不可忽視的公交發展的影響力量。調查發現這兩類人群對出行服務水平要求較高，而且第三類人群對公交票價并不敏感。

網約車的出現正好契合了這兩類人群的需求特點，服務好價格低廉的網約車成為這兩類人群出行的又一選擇，也就是說公共交通分擔率提升的潛在乘客來源與網約車運營的主要服務對象是相同的客戶群體。從具有相同客戶群這點上看，公共交通與網約車二者形成了事實上的競爭關系，網約車在一定程度上分流了公共交通使用者。

三、對策建議

目前的城市公共交通正處于一個又發展又困難的時期，一方面發展需要持續不斷的資金投入，另一方面網約車和電動車等公共交通替代品發展迅速，政府財政預算約束下的運輸成本最小化或客運量最大化目標難以實現。中國政府提出城市公共交通優先發展戰略是基于對私人小汽車增加導致的交通擁堵、環境污染等城市發展問題的考慮。共享經濟使原本為庫存或非工作時間閑置的私家車上路運營，增加了道路交通流量，從而進一步導致交通擁堵和環境污染。從這點看，網約車運營必須加以引導和限制，使城市發展回歸以公交優先發展的軌道上。網約車合法化后，政府應鼓勵公共交通與網約車競爭，建議采取“公交服務網約化，網約車邊緣化”策略。

1）與網約車競爭--公交服務網約化

中國大多數城市都只有1家國有壟斷公共交通企業，行業進入壁壘高，沒有競爭性。企業運營靠政府財政補貼，服務水平較低，公交服務單一，缺乏節約成本、提高效率的積極性。目前，許多城市公共交通吸引力不高的一個重要原因是不能滿足不同客戶群的出行需要。即使有些城市提供了定制化公交服務，但收效甚微。在互聯網時代，人們無論從出行信息獲取、出行方式選擇、出行路線設定等方面都應該得到更好的服務。建議政府鼓勵公交企業在完成基本的公共交通運營之外，提供多種公交服務，如開發基于互聯網的約車業務，讓企業直接參與市場競爭。公交企業提供網約車服務，與目前的“滴滴們”性質不同，它姓“公”，是由國有公交企業提供的服務，企業對提供的服務負責。公交服務網約化，不僅能夠提供差異化服務，改善公交服務水平，而且也能調動企業積極性，使其從生產者轉向經營者。公交企業開展網約車服務，如果經營好的話，可用獲得的利潤補貼提供基本公交服務的虧損，降低政府財政負擔。

建議使用小型車（5~10人）開展約車服務，規定每輛車最少乘坐人數，不能成為專車；參照其他網約車的服務價格，公交企業提供的服務價格要低于其他網約車服務價格和高于基本公共交通服務價格。

2）補充公交服務--網約車邊緣化

從城市發展角度講，網約車的定位是對城市公共交通不足的補充，政府政策制定時要明確考慮網約車在交通出行中的定位。每一個城市都會存在人口密集區域和稀疏區域，公交服務在兩個區域提供的服務水平是有差異的。市中心區域人口密度大，具有莫爾效應，公共交通車輛運營頻率高，公交運營成本低。但在人口稀疏區域，公共交通服務水平相對較低，在一定程度上增加了乘客的出行等待時間。建議制定網約車在人口密集區域和稀疏區域的運營政策，充分發揮網約車的公共交通補充作用，重點鼓勵網約車在公共交通服務稀疏區域的運營。

（課題組供稿）